законодательные органы штата приняли Закон о Приостановке Выплат (Suspension
Act), разрешавший банкам в течение одного года после остановки выплат
продолжать свою деятельность, не обращаясь при этом за разрешением к
должностному лицу. Другие штаты последовали примеру Нью-Йорка, приняв схожие
или даже худшие по своему пагубному эффекту Законы о Приостановке Выплат. [См.
Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United
States", p.36.]
В следующий раз выплаты были приостановлены в 1839 г. На сей раз это коснулось
лишь Пенсильвании и штатов к югу и западу от нее. Банки Бостона и восточных
штатов не прекращали выплат. Пенсильвания приняла закон, разрешавший банкам
приостанавливать выплаты в обмен на предоставление штату кредита; денежные
выплаты по этому закону должны были возобновиться в январе 1841 г.
Естественно, что взятые банками кредитные обязательства поставили возможность
возобновления выплат под большое сомнение, в результате чего первоначально
намеченная дата была перенесена. Для этого понадобился еще один закон,
который, в обмен на дальнейшую подписку на правительственный займ, позволил
банкам не выплачивать деньги в течение всего периода погашения этого займа.
Этот срок мог официально растянуться еще на пять лет [Gallatin, "Suggestions
on the Banks and Currency of the Several United States", p. 49].
Убытки, понесенные федеральным казначейством в результате приостановки выплат
в 1836 г. и 1839 г., вызвали появление предложений о независимости
казначейства от банков.
Начиная с 40-х годов, в функционировании банковского бизнеса на уровне штатов
наблюдались признаки улучшения. Большинство штатов уже преуспело к тому
времени в выработке законодательства, обеспечившего уплату учредителями
уставных капиталов банков. Более трудной задачей было успешно противостоять
экспансионистским тенденциям, а также защитить владельцев банкнот от возможных
потерь в случае прекращения банками выплат по ним. Главным недостатком
американской банковской системы в целом было то, что банкноты возвращались к
своим эмитентам для погашения через очень большие промежутки времени. Одной из
первых и наиболее успешных попыток сделать погашение банкнот более частым
стала добровольная система, созданная в Массачусетсе под началом Саффолк Бэнк
(Suffolk Bank of Massachusetts). Банкноты циркулировали на значительном
расстоянии от выпускавших их банков с дисконтом, который зависел от степени
сложности их доставки для погашения. Чем меньше был шанс того, что они будут
выставлены к оплате, тем больше была масса банкнот, которую банк мог выпустить
в обращение без риска для собственного положения. Из-за отсутствия какого бы
то ни было механизма сбора банкнот банки стали сознательно располагаться вдали
от важнейших центров бизнеса. В Массачусетсе ситуация была именно такой.
Неожиданно бостонские банки обнаружили в своем положении существенные изъяны,
потому что провинциальным банкам удалось поставить под свой контроль
практически все обращение ценных бумаг в штате, включая и сам Бостон.
Значительное число провинциальных банкнот так никогда и не возвращалось в
выпустившие их банки, продолжая беспрепятственно циркулировать в Бостоне с
определенным дисконтом. Бостонские банки предприняли несколько попыток
упорядочения доставки банкнот в банки-эмитенты для погашения. Наиболее
успешной из них оказалась система Саффолк Бэнк [создана в 1819 г.].
Провинциальные банки Новой Англии должны были положить на свои счета в Саффолк
Бэнк постоянный депозит в размере 5 тыс. долл. плюс сумму, достаточную для
погашения банкнот, попадавших в Бостон. Саффолк обязался принимать по номиналу
банкноты этих банков, в то время как банкноты банков, не пожелавших войти в
систему, должны были доставляться для погашения непосредственно в
банк-эмитент. Более того, Саффолк Бэнк отказывал во вступлении в его
клиринговое агентство тем банкам, чья добросовестность вызывала хоть малейшие
сомнения. Эта система привела к желаемому результату -- уменьшению масштабов
циркуляции провинциальных банков.
Кроме того, в 1843 г. законодательные органы Массачусетса приняли закон,
направленный на стимулирование более частого возврата банкнот. Он запрещал
банкам выдавать из своей кассы какие бы то ни было банкноты, за исключением
своих собственных. Схожий закон был принят и в штате Луизиана. Остальные штаты
установили штрафы в случае неспособности банка оплачивать банкноты
металлическими деньгами по первому требованию. Штрафы взимались либо в форме
пропорционального налога с суммы невыплаченных платежей, либо через вменение
банку-нарушителю ответственности за нарушение чартера. Последняя мера была бы
наиболее эффективна, если бы ее применяли последовательно. Во многих штатах
также начали законодательно регулировать минимум резервов. Наиболее жесткими
были нормативы Луизианы, предусматривавшие поддержание банками денежного
резерва в размере одной трети от суммы выпущенных банкнот и депозитов.
В других случаях усилия были направлены не столько на предотвращение самой
избыточной эмиссии н обеспечение приема банкнот по первому требованию, сколько
на гарантии защиты владельцев банкнот в случае приостановки выплат в
результате такой избыточной эмиссии. Ряд штатов ввели в практику
предварительный залог имущества банков. Другой мерой было установление двойной
ответственности, при которой акционеры банка отвечали за его долга в пределах
суммы, равной стоимости принадлежащих им акций, после вычета их реального
вклада в капитал банка. Наиболее амбициозной схемой стала система
Нью-йоркского Фонда Страхования (New York Safety-Fund) [учрежден в 1829]. Это
была система принудительного страхования банков на случай отсутствия у тех
возможностей выполнить свои обязательства. Банки вносили свои вклады в фонд,
средства которого шли на покрытие долгов неплатежеспособных банков в той мере,
в которой сумма ж обязательств превосходила величину активов. Разумеется, в
рамках этой системы существовала тенденция субсидирования слабых институтов за
счет сильных и расчетливо управляемых банков. Это усиливалось тем
обстоятельством, что размеры страховых взносов определялись не на основе
реального риска деятельности того или иного банка, а рассчитывалась просто как
процент от его уставного капитала. Другим нежелательным эффектом было
ослабление общественного контроля за деятельностью банков, что провоцировало
многие из них идти на риск более крупных эмиссий. В 1841--1842 гг. 11 банков
из числа входивших в фонд страхования разорились, фонд был опустошен, а
платежеспособным банкам пришлось увеличить взносы. Кроме того, будущие вклады
в кассу фонда были отданы в залог под новый выпуск, средства от которого тоже
использовались для пополнения фонда. После банкротства фонда в 1842 г. он стал
служить в качестве инструмента страхования одних только банкнот, не покрывая
более депозитную сферу, но и в этом качестве оказался неэффективен. [Фонд был
окончательно закрыт в 1866 г.]
Мы видели, что на протяжении первых 50 лет своего развития банковская сфера
Соединенных Штатов, или, по крайней мере, большая ее часть, не была открыта
для доступа в нее новых банков. Однако, начиная с 1838 г., в политике ряда
штатов произошли изменения, сделавшие возможным учреждение банков без чартера.
Начало новой политики ознаменовалось принятием штатом Нью-Йорк в 1838 г. так
называемого Закона о Свободном Банковском Режиме (Free-Banking Law). В
соответствии с этим законом, любому человеку либо ассоциации людей
предоставлялись эмиссионные права при условии депонирования в офисе
Контроллера (Контроллер [Comptroller] -- высшее финансовое должностное лицо
Соединенных Штатов... -- прим. перев.) ценных бумаг определенного вида на
сумму эмиссии.
Для депонирования могли быть использованы любые акции Соединенных Штатов и
отдельных штатов, утвержденные Контроллером. Сюда же относились некоторые виды
облигаций и закладных под недвижимость. В случае если банк оказывался не в
состоянии платить по своим банкнотам, Контроллер продавал заложенные ценные
бумаги и погашал банкноты. Первым результатом дарованной свободы стал огромный
наплыв желающих немедленно учредить свой банк.
Сразу после принятия этого закона были сделаны необходимые приготовления для
учреждения свыше 130 банков. Примерно половина этого количества открылась
через год, и каждый второй из открывшихся банков разорился еще три года
спустя. Похоже, учредители банков решили, что, коль скоро банкноты были
обеспечены, никто не будет предъявлять их для погашения. Многие из этих банков
были учреждены для одних только эмиссионных целей, однако в 1848 г. штат
принял закон, требовавший от банков заниматься также кредитной и депозитной
деятельностью.
Система депонирования облигаций привела к закреплению банковских инвестиций за
определенными их видами. Таковыми, как правило, являлись облигации
федерального уровня либо уровня штата. Вскоре стало ясно, что закладные и
прочие виды кредитов под залог недвижимости недостаточно ликвидны, чтобы
служить средством обеспечения векселей. Другим неожиданным результатом стало
то, что объем вексельного обращения попал в зависимость oт цен на облигации
штатов и федерального правительства. Это, ко всему прочему, означало то, что
банки, использовавшие для обеспечения своих банкнот депонированные облигации,
не могли, в отличие от остальных банков, в случае возникновения нужды в
средствах, для погашения ли банкнот или же для уменьшения их числа в обращении
свободно реализовывать свои активы.
Дело в том, что капитал этих банков был вложен в государственные ценные
бумаги, которые они могли продавать, только если это сопровождалось снижением
объема эмиссии. Это ставило банки без чартеров в весьма невыгодное положение
по сравнению с банками, чартерами обладавшими. Более того, такая система ни в
коей мере не гарантировала погашения банкнот: зачастую, когда банк оказывался
неплатежеспособным, оказывалось, что многие акции штатов могли быть
реализованы лишь со скидкой.
Параллельно с возникновением тенденций в пользу большей конкуренции в ряде
штатов возникли местные монополии. С начала XIX в. учреждение банков в Индиане
(Indiana) и Иллинойсе (Illinois), за исключением тех случаев, когда
правительство штата считало целесообразным образование банка на базе
собственных средств, было поставлено под запрет. Банк Индианы (Bank of
Indiana) и Банк Охайо (Bank of Ohio), учрежденные соответственно в 1834 и 1845
г., были монополиями штатов. Иллинойс последовал примеру Нью-йоркской системы
свободного банковского бизнеса в 1851 г., а Индиана и Висконсин (Wisconsin)
сделали это чуть позже.
Улучшения в банковском бизнесе Америки за 20 лет, предшествовавших Гражданской
Войне, были особенно ощутимы в восточных районах страны. Хотя банковская
система того времени ни в коей мере не была совершенной, ситуация все же была
гораздо более устойчивой, чем когда бы то ни было до этого. Исключение
составил только международный кризис 1857 г., когда приостановки денежных
выплат охватили всю Америку. [Кризис послужил и очередным доказательством
того, что наказание за приостановку выплат в форме ликвидации банкнот было
всего лишь пшиком. По Конституции штата Нью-Йорк 1846 г., правительству
запрещалось принятие любого закона, прямым либо косвенным образом
санкционировавшего приостановку денежных выплат. Тем не менее, во время
кризиса 1857 г. власти не решились на распродажу акций, депонированных
банками, остановившими платежи, и на изъятие из обращения их банкнот. Суды
Нью-Йорка разграничивали так называемую кратковременную приостановку выплат и
фактическую неплатежеспособность.] Весьма возможно, что это улучшение не было
в сколько-нибудь значительной степени связано с системой регулирования
обращения банкнот штатами через депонирование облигаций. На практике власти
штатов, похоже, становились со временем все более уступчивыми в вопросах
