конце концов и достается выгода распоряжаться скромными, зато дешево
достающимися сбережениями. Когда перераспределительные критерии определяют
цену денег, процесс кредитования становится политизированным,
дискриминационным и бюрократическим.
Это неправда, что в Перу все равны перед законом, поскольку нет двух людей,
платящих одинаковый налог, нет двух импортных товаров, облагаемых одинаковой
пошлиной, нет двух экспортных товаров, субсидируемых одинаковым образом, и нет
двух человек, имеющих одни и те же возможности получить кредит. В Перу
политизации перераспределения способствовало то, что законы принимались
органами исполнительной власти. Начиная с 1947 г. государство ежегодно
издавало около 27 тыс. законов и указов. Органы исполнительной власти стали
основным каналом борьбы за право получать незаработанный доход. Стоит только
избрать или назначить администрацию, как сразу же пропадают действенные
способы следить за ее законотворческой деятельностью или распределением
привилегий. В табл. 1 есть данные о числе законов и декретов, принятых с 1947
по 1985 г. законодательной и исполнительной властью. Исполнительные органы
приняли без всяких консультаций свыше 98% всех законов государства. Парламент,
который в силу плюрализма и открытости для прессы и общественного контроля не
имеет равных возможностей для произвола, издает чуть больше одного из каждых
ста законов, действующих в Перу. В итоге большинство решений принимается без
демократических консультаций, и, что самое неприятное, значительное их
большинство представляют собой указы, которые почти никогда не публикуются.
Таблица 1.
Годы Законы и указы, принимаемые центральным правительством
Органом законодательной власти Органом исполнительной власти %
1947 132 8,759 (98.52)
1948 58 19,583 (99.70)
1949 309 37,639 (99.19)
1950 308 21,531 (98.59)
1951 113 35,471 (99.68)
1952 241 42,515 (99.44)
1953 147 32,323 (99.55)
1954 118 29,353 (99.60)
1955 343 40,753 (99.17)
1956 164 30,864 (99.47)
1957 184 31,190 (99.41)
1958 185 22,792 (99.19)
1959 230 30,314 (99.25)
1960 188 36,932 (99.49)
1961 341 46,810 (99.28)
1962 541 38,242 (98.61)
1963 415 27,072 (98.49)
1964 579 38,375 (98.51)
1965 507 23,598 (97.90)
1966 504 26,030 (98.10)
1967 407 17,515 (97.63)
1968 590 19,286 (97.03)
1969 728 20,950 (96.64)
1970 625 25,976 (97.65)
1971 540 27,679 (98.09)
1972 621 34,127 (98.21)
1973 609 35,623 (98.32)
1974 566 39,623 (98.59)
1975 315 32,552 (99.04)
1976 391 28,978 (98.67)
1977 294 20,704 (98.60)
1978 351 20,096 (98.29)
1979 435 14,170 (97.02)
1980 397 15,789 (97.55)
1981 381 13,700 (97,29)
1982 191 13,186 (98.57)
1983 210 13,653 (98.49)
1984 302 15,230 (98.06)
1985 420 17,078 (97.60)
358 26,822 (98.68)
Источник: Institute Libertad y Democrada
Собирая информацию о том, как ныне создаются законы в Перу, мы обнаружили, что
не существует установленных процедур, регламентирующих ход их подготовки и
принятия. По словам одного из респондентов, "процедуры зависят от каждого
министра". Другими словами, они свои в каждом министерстве, и при смене
начальства вводятся новые процедуры. Юрист, опрошенная нами в ходе
исследования, заявила, что "в настоящее время ни один закон не принимается в
общих интересах". Она и другие говорили о чрезвычайно большом влиянии частных
интересов на содержание законов. Наша система законодательства чрезвычайно
восприимчива к влиянию экономических или политических сил и управляется двумя
взаимодополняющими группами: с одной стороны -- высшими чиновниками
министерства, имеющими исключительное право законодательной инициативы,
подготовки и одобрения законодательных предложений; с другой стороны --
министром, заместителями министра и советниками, часто привлекающими
посторонних консультантов -- в основном юристов, близких к деловым кругам.
Опрошенные нами представители исполнительной власти признавались, что, готовя
закон, задевающий интересы перераспределительных синдикатов, они регулярно с
ними консультируются. К ним приходится обращаться просто потому, что
государство испытывает нехватку достаточно квалифицированного персонала. Один
чиновник привел такой пример: "Если министр промышленности планирует
подготовить закон об автомобильной промышленности, он не найдет ни одного
специалиста по данному вопросу в своем министерстве. В итоге, хочет он того
или нет, ему придется принять предложения компаний, отражающие их собственные
интересы."
Юрист, работавший на Революционное правительство вооруженных сил (1968--1980
гг.), а в настоящее время занимающийся частной практикой, сообщил, что
наличествующая государственная бюрократия весьма низкоквалифицированна,
пребывает в состоянии экономического и морального кризиса и весьма
восприимчива к взяткам. По его словам, размер взятки, необходимой для принятия
закона в пользу отдельного лица, не обсуждается на нижних уровнях
администрации, а рассматривается руководством министерства. Взятка приносит
данному лицу желаемую благосклонность и помогает поддерживать диалог.
Юрист из министерства экономики демократического правительства, находившегося
у власти с 1980 по 1985 г., заявил, что законотворчество достигло такого
размаха, "что уже нет времени думать". Это так и есть: к своему удивлению,
исследователи Института обнаружили, что резолюции и декреты, подаваемые на
подпись министру или президенту, не сопровождаются приложением с разъяснением
технической стороны дела или изложением других мнений, а содержат лишь текст
закона. И, как видно из табл. 1, после 1948 г. ежегодно утверждалось не менее
13 тыс. законов.
Наша правовая система не стремится к защите и разграничению прав и
обязанностей, охраняющих собственность каждого и поощряющих его деятельность.
Она охвачена навязчивым стремлением к прямому управлению потоком каждодневных
событий и не заботится о создании институтов, порождающих богатство. То, что
мы имеем, есть результат постоянного соперничества за незаработанный доход и
отражение личных мнений и предпочтений правителей. Здесь и источник плохих
законов, регулирующих легальную и теневую деятельность. Трудно вообразить,
чтобы такая система сделала свои правовые институты доступными для бедняков.
Все это вызывает разочарование, неопределенность, коррупцию и усиливает
социальную напряженность. В перераспределительном государстве разочарование
поселяется в душах людей уже в молодости, когда перуанец начинает понимать,
что к богатству ведет не столько труд, сколько политическая ловкость и
изворотливость. Взрослея, он обнаруживает, что богатеют не те, кто вкладывает
труд и капитал в эффективные предприятия, а те, кто ухитряется получить
какое-то политическое влияние. Самые умудренные жизнью сограждане -- знакомые
с обещаниями и левых, и правых правительств, -- разочарованы, потому, что
знают по собственному опыту: выдвинуться можно только опираясь на
благосклонность государства.
Неопределенность есть постоянный спутник жизни в перераспределительном
государстве. Перуанцы знают, что органы исполнительной власти, выпекающие
около 110 указов и декретов каждый рабочий день, могут без всяких
предварительных консультаций или дебатов в любой момент изменить правила. Наши
законы нестабильны и непредсказуемы, ибо зависят от того, кто выиграл
перераспределительную войну. Отток ресурсов в теневой сектор, утечка
перуанских капиталов и умов за границу свидетельствуют об отрицании ими
системы. Они желают работать, накапливать и вкладывать в странах с более
предсказуемым правовом (т.е. с менее произвольным) перераспределением.
Принимает ли это перераспределение форму открытой экспроприации, как при
передаче частных земель под жилищное строительство, или скрытой экспроприации,
как при замораживании банковских депозитов или объявлении дискриминационных
валютных курсов, в любом случае люди не могут иметь достаточного представления
о том, чего стоят их средства и обязательства. Они не способны в полной мере
пользоваться результатами своего труда и не способны предвидеть, в какой
момент перераспределительные законы выбросят их с рынка.
Завидное свойство перераспределительного государства быть щедрым за чужой счет
является приглашением к коррупции. В борьбе за богатство и выгодное
перераспределение не останавливаются перед выбором средств. По мере углубления
коррупции, нарастает анархия. В стране, где закон можно купить, где левые и
правые политические партии сходятся в том, что прерогативой государства
является детальное регулирование и узаконивание всего и вся, где ложная этика
перераспределительной справедливости вытесняет этику производительной
справедливости, нет гарантированных прав собственности и нет законных стимулов
к созданию богатства. Отличительными признаками получающейся в итоге системы
становятся нестабильность и анархия.
Глава 7. Параллель с меркантилизмом
Характеристики меркантилизма
Доступ к предпринимательству
Чрезмерное правовое регулирование
Перу - меркантилистская страна?
Упадок меркантилизма и появление внелегалов
Крушение
Выяснив, до какой степени наше общество находится под влиянием традиций
перераспределения, мы поняли, как далеки от рыночной экономики. Поэтому
следует спросить себя:
что же у нас за система? Определяется ли она факторами, специфичными для Перу
или Латинской Америки? Может быть, она выражает особую культурную общность?
Уникальна ли она?
В действительности перераспределительная традиция существует не только в Перу
и Латинской Америке, она не есть исключительный признак нашей культуры и
исторически не уникальна. Она характерна для системы социальной организации,
которая сегодня свойственна Перу, Латинской Америке и значительной части стран
третьего мира, а в прошлом существовала и в развитых странах -- для
меркантилизма.
Характеристики меркантилизма
Как хорошо известно, меркантилизм -- это обозначение экономической политики,
господствовавшей в Европе с XV по XIX в. Согласно определению "Словаря
общественных наук" ЮНЕСКО, "меркантилизм есть... вера в то, что экономическое
процветание государства может быть гарантировано лишь правительственным
регулированием националистического типа". По мнению тех, кто подчеркивает роль
частного сектора в меркантилизме, -- это "система распределения монопольных
прав через механизм государства..." [Robert В. Ekelund, Jr. and Robert
Tollison, Mercantilism as a Rent Seeking Society (College Station, Тех.: Texas
A&M University Press, 1981), chapter 1]. Европейские общества того времени
были политизированы, бюрократизированы, бедны, в них главенствовали
перераспределительные синдикаты. Параллель между перуанским обществом XX века
и европейским меркантилизмом прежних веков достаточно наглядна.
Будучи системой, в которой управление крайне регламентированным государством
зависело от элитарных групп, которые, в свою очередь, кормились за счет
государственных привилегий, меркантилизм резко отвергался как основоположником
коммунизма Карлом Марксом, так и Адамом Смитом -- основоположником
экономического либерализма. С точки зрения Смита, меркантилизм являлся
системой, в которой торговцы и промышленники требовали у государства (и
получали) закрепления определенных правил регулирования и источников дохода.
Меркантилизм был политизированной системой хозяйства, в которой поведение
предпринимателей подлежало детальной регламентации. Государство не позволяло
