государства, и общество неизбежно становится бюрократизированным и
централизованным. Политизация, централизация и бюрократизация имеют один
источник: перераспределительное законодательство.
Правовая система меняется вслед за изменениями относительного положения тех,
кто влияет на перемены в правительстве. Вот почему мы часто слышим, что
перуанской системе права недостает единообразия и стабильности, что законы
могут служить предметом сделки, что существует правовая анархия и неважно, что
вы делаете и чего хотите, а важно, какого политика или бюрократа знаете. И нет
ничего удивительного в том, что взяточничество и коррупция являются
характерными результатами правовой системы, в которой конкуренция за
незаработанные доходы стала главной формой законотворчества. Как традиционная
история, так и история внелегальной деятельности в Перу наполнены такими
примерами.
Тем не менее, на каждых выборах избиратели полагают, что если выборы
проводятся честно, то к власти придет кандидат, не поддающийся давлению, а
технократы, которым предстоит проводить в жизнь предложенные победителем
законы, будут представлять группу незапятнанных, незаинтересованных лиц,
готовых добиться -- неким таинственным образом -- наилучших и справедливых
результатов. Все это иллюзия. Не существует устоявшихся методов или теории,
позволяющей политикам решать, что нужнее -- дома для граждан со средним
достатком или скоростные магистрали между столицей и провинциями, уделить ли
больше внимания строительству электростанции или очистных сооружений, дать ли
больше субсидий тем, кто работает и вкладывает средства в районе Пуно или тем,
кто производит для экспорта. Все эти решения фактически предопределены
суждениями о политических ценностях.
И, как мы увидим, ни одно из таких политических суждений не будет одобрено на
основе плюрализма или открытых дебатов. В Перу 99% постановлений центрального
правительства, являющихся средствами перераспределения богатства, принимаются
органами исполнительной власти без общественного обсуждения или контроля. Тот
факт, что исполнительная власть может узаконивать перераспределение без
дебатов в парламенте или еще где-либо, позволяет перераспределительным
синдикатам вмешиваться в процесс законодательства. В этом и объяснение того,
почему в странах, подобных Перу, права собственности не защищены от властей
предержащих.
Перераспределительные законы крайне политизировали все слои населения,
пытающиеся сорганизоваться, чтобы жить за чужой счет. Потребители борются за
то, чтобы цены были ниже рыночных, а получатели зарплаты -- чтобы она была
выше рыночного уровня; устоявшиеся предприятия пытаются предотвратить или
замедлить внедрение любых новшеств, которые могли бы угрожать их положению;
наемные работники оказывают давление для сохранения своих рабочих мест и
против конкуренции со стороны более умелых работников. Всех нас система
сделала экспертами в вопросах получения защиты или преимуществ от государства.
Законы, нацеленные на перераспределение в пользу потребителей, приводят скорее
к обратным результатам. Попытки снизить цены на основные блага в конечном
счете ведут к их росту. Наши исследования показали, что между декабрем 1980 г.
и июнем 1985 г. рост цен на контролируемые виды продуктов питания на 31,4%
обогнал рост цен на неконтролируемые продукты. Вот почему любая форма
государственного контроля цен неизбежно ведет к политизации и бюрократизации,
а когда цены изолируют от действия рыночных сил, они попадают под контроль
перераспределительных синдикатов. Все это вызывает огромное растранжиривание
ресурсов. Мало того, что перераспределительные синдикаты и государство
вынуждены содержать всю систему планирования, организации и управления
перераспределением, но и обществу в целом приходится страдать от последствий
закулисных сделок, роста бюрократизации и негибкой институциональной системы.
Перераспределительные синдикаты направляют большую часть усилий на руководство
посредниками, проведение встреч и приемов, используют юриспруденцию для
получения привилегий вместо того, чтобы повышать эффективность своей
деятельности. Лучшие умы страны и лучшая энергия наших предпринимателей
расходуются на ведение перераспределительных войн, а не на достижение
реального прогресса. Даже провинциальная предпринимательская элита вынуждена
поддерживать тесные связи с теми, кто ведает перераспределением в столице.
Значительная часть легально зарегистрированных фирм страны держат свои
штаб-квартиры и менеджеров в столице, а не на местах просто потому, что
менеджеры могут добиться большего, обхаживая политиков и бюрократов, чем
работая над повышением производительности. Перераспределительная правовая
система привела к концентрации всей экономической жизни в Лиме.
В сравнении с предпринимателями других развивающихся стран, перуанским дельцам
приходится затрачивать больше усилий на получение политической, а не
технической информации; им необходимо поддерживать знакомства в политических и
бюрократических кругах, чтобы постоянно быть в курсе дел и принимать
правильные решения. Побеждают лишь те, кто держит нос по ветру. А конкуренция
за получение технической информации приносит выгоду не только тем, кто ее
получает, -- она позволяет любому улучшить качество и снизить издержки
производства. Система перераспределительных синдикатов, которые сменяют друг
друга у власти или правят сообща, но при этом плохо владеют ресурсами страны,
поскольку пренебрегают производством и погружены в борьбу за незаработанный
доход, предоставляемый государством, -- лучше всего описывается концепцией
олигархического общества.
Перуанское общество страдает от последствий правовой системы, основанной на
перераспределительных сделках. Эту система возникла в результате деятельности
синдикатов, которые постепенно институционализировали права отдельных групп. В
итоге под покровительством государства оказались не те или иные люди, а
преуспевающие синдикаты. Как мы увидим в следующей главе, такое положение было
характерным для ранних этапов меркантилизма, где правами владели не отдельные
люди, а группы -- гильдии, аристократические семьи или крупные торговые
ассоциации. Именно таково различие между Перу и странами с современной
рыночной экономикой.
Избираемые политики более не принимают решений по различным проблемам. Чем
обширней и всеохватней делается система регулирования и контроля, тем ниже по
иерархической лестнице перемещается ответственность за принятие решений и
реальная возможность как-либо воздействовать на механизмы перераспределения,
пока власть не становится исключительным достоянием самых мелких бюрократов.
Так как они принадлежат к числу самых низкооплачиваемых служащих, их
продажность практически гарантирована.
Поскольку правовая система может быть использована как для защиты, так и для
захвата чего угодно, и поскольку все, что может быть распределено, может быть
также и предметом сделок и переговоров, законодательство переходит к детальной
регламентации всех форм и видов деятельности в стране.
Институциональная система отличается особенной жесткостью и неизменностью.
Законы, принятые в результате перераспределительных соглашений между
государством и синдикатами, создают правовую систему, неприкосновенность
которой защищают синдикаты и поддерживающая их бюрократия.
Напротив, законы, не направленные на перераспределение, государство легко
может улучшить или заменить, если цели, для которых они создавались,
достигнуты. В перераспределительном государстве, порядки и политика которого
контролируются синдикатами, крайне трудно изменить достигнутые договоренности,
даже если договора не дают никаких положительных результатов: они стали
основой приобретенных прав. Под давлением синдикатов в правовой системе
постепенно накапливаются законы, ограничивающие доступ к законно
осуществляемой деятельности, увеличивающие издержки подчинения законам, а
упрощение правил и сокращение бюрократии оказывается почти невозможным.
И, наконец, постоянное давление в пользу распределения и перераспределения
ресурсов общества через механизм законодательства сделало правовую систему
Перу чрезвычайно обструкционистской и сложной, превратило ее в главный стимул
расширения теневого сектора.
Манкур Олсон (Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth,
Stagflation and Social Rigidities (New Haven: Yale University Press, 1982)
считает, что сложная и дорогостоящая правовая система вполне устраивает
перераспределительные синдикаты, поскольку камуфлирует получаемые ими
преимущества таким хитросплетением правовых норм, в котором не в силах
разобраться ни пресса, ни политическая оппозиция. Когда удается выявить
наличие привилегии и принимается закон, ее отменяющий, лабиринт правил
делается еще более сложным. Человеческая изобретательность безгранична, и люди
всегда находят способ обойти новый закон с помощью бесчисленного множества уже
существующих правил. Бюрократы, политики и конкуренты со своей стороны найдут
способ еще раз отменить закон, создавая таким образом бесконечный цикл
конкурирующих законов.
Образцом закона, наиболее удобного для перераспределительных синдикатов, Олсон
считает прогрессивный подоходный налог, включающий механизмы предоставления
налоговых льгот и скидок, которыми могут воспользоваться лишь те, кто имеет
средства, чтобы разобраться в лабиринтах налогового законодательства.
Нечто подобное происходит с таможенными тарифами. Высокие тарифы повышают цены
продуктов для потребителей и принуждают тех, кто не получил защиту, платить за
тех, кто ее получил. Это положение может побудить первых также добиваться
таможенной защиты, чтобы компенсировать издержки на защиту последних. В
долгосрочной перспективе можно предвидеть произвольные и неэффективные тарифы,
открытую политизацию экономических стимулов и такое усложнение правил внешней
торговли, что в ней практически не смогут участвовать, например, теневики,
располагающие техническими возможностями, но не имеющие политического и
административного влияния.
В странах, где правовая система ориентирована прежде всего на
перераспределение, международная экономическая деятельность является
плодородной почвой для перераспределительных синдикатов, поскольку внешняя
торговля таких стран регулируется законами и правилами, разобраться в которых
могут только знатоки политических интриг и канцелярской казуистики. Мы имеем в
виду такие весьма непростые инструменты, как дифференциальное регулирование
или валютные курсы,, различные виды косвенных налогов и наценок на импорт,
прямые налоги на импортируемые товары, лицензии, квоты, списки разрешенных и
неразрешенных товаров, предоплата за импорт, явные и неявные субсидии,
налоговые компенсации, двусторонние и компенсационные соглашения, а также
прямое регулирование инвестиций. Особенно следует упомянуть контроль валютных
операций, из-за которого все покупают твердую валюту на черном рынке. В этих
условиях импортеры стремятся завысить цену товаров и переправить побольше
валюты за границу. Правительство отвечает на это ужесточением контроля,
стремясь закрыть дыры, через которые утекают ресурсы. В конечном итоге новые
правила ведут к дальнейшему умножению процедур, к разрастанию бюрократии,
коррупции и теневой деятельности.
То же самое происходит, когда, пытаясь перераспределить ресурсы в пользу
привилегированных заемщиков, банк устанавливает процентную ставку ниже уровня
инфляции (отрицательный процент), что ведет к повышению спроса на кредиты и к
истощению кредитных ресурсов. В этих условиях, вместо того чтобы позволить
капиталу автоматически перетекать в наиболее прибыльные предприятия -- которые
одни только способны оплатить реальную процентную ставку и дать лучшие
гарантии успеха, -- государство вводит другие критерии распределения кредита.
Оно склонно покровительствовать победителям перераспределительных, войн, им в
