управлением внелегальной системы права и лишь 31 -- под управлением законной.
Но ожидаемое право собственности не дает владельцам тех выгод и преимуществ,
что узаконенная система права. Такие права действуют временно, пока
правительство не легализует теневые владения или пока с течением времени
самодеятельные организации не обретут способности защищать свои права столь же
эффективно, как и государство. Поэтому ожидаемые права набирают силу
постепенно. В начале ожидаемое право основывается лишь на присутствии
захватчиков на земле. Затем в его основу кладутся результаты переписи, которую
они сами проводят, чтобы задокументировать факт владения землей и уменьшить
потребность в своем постоянном физическом присутствии. В дальнейшем ожидаемое
право получает опору в деятельности властей. Каждый из 159 шагов по
бюрократическим лабиринтам, которые поселенцы должны сделать, чтобы
легализовать поселение, получить право собственности на землю, объединить свой
район с городом, -- а процесс этот занимает в среднем до 20 лет, -- повышает
надежность и стабильность искомых прав. Тем не менее, возрастающая уверенность
в своих правах не означает полной интеграции в административно-правовую
систему. Это скорее исключение из правил, но поселенцы рассматривают его как
сигнал для увеличения инвестиций в строительство. Как только становится ясно,
что государство не намерено разгонять поселенцев, они начинают строить дома из
материалов более подходящих, чем тростниковые маты. Строительство, в свою
очередь, сильно укрепляет ожидаемые права, поскольку в Перу политически
невозможно снести должным образом построенный дом. И сами дома могут
рассматриваться как первое документальное подтверждение права на землю.
Вложение средств в жилищное строительство определяется, таким образом,
степенью правовой защищенности поселения. Чем выше защищенность, тем
основательней идет строительство, и наоборот.
Чтобы проиллюстрировать данную ситуацию, исследователи Института выбрали в
качестве примера нелегальные поселения Марискал Кастилья и Даниэль Алкидес
Каррион, построенные одно рядом с другим почти одновременно и населенные
людьми с одинаковыми социально-экономическими характеристиками. Они
различаются только уровнем правовой защиты: первое считалось постоянным, а
второе -- временным. В итоге среднее вложение средств в строительство домов в
защищенном законом поселении было в 41 раз выше, чем во временном поселке.
Даже если учитывать только ценность земли без строений, то ценность
домовладения в легализованном поселении было в 12 раз выше, чем в нелегальном.
Взяв для большей наглядности и достоверности 37 поселений, представляющих весь
спектр условий и районов Лимы, исследователи Института обнаружили, что средняя
ценность легализованных построек была в 9 раз выше, чем внелегальных.
Приведенные примеры показывают, что, хотя ожидаемое право собственности
создает некоторую стабильность и гарантию владения землей, чтобы сделать
возможным строительство на ней жилья, оно не достаточно для вложения в
строительство крупных средств. Люди, по меньшей мере, в 9 раз более склонны
вкладывать деньги, когда получают какую-либо защиту со стороны системы
законного права.
Несовершенство ожидаемого права демонстрируется тем фактом, что оно не
предоставляет захватившим землю тех же прав на строения, что и обычным
владельцам. Пока нет окончательного права владения, продажа земли и сдача
построек в аренду запрещены законом. Поселенцы могут использовать землю, жить
на ней, ходатайствовать о собственности на нее, но при этом они всегда
уязвимы, что заставляет их принимать дорогостоящие меры предосторожности.
Ситуация особенно осложняется, когда дело доходит до распоряжения
собственностью.
Когда, например, возникает необходимость продать собственность, то продают
лишь строения, но не саму землю. Тем самым маскируется реальный факт продажи
всей собственности, поскольку по поводу собственности на строения вопросов не
возникает. А земля продавцу не принадлежит. Более того, пока отсутствует
окончательное право собственности и система неузаконенных норм защищает лишь
тех, кто ее выдумал, продажа должна быть одобрена жителями поселения, особенно
на ранних стадиях его формирования. Покупатели обязаны гарантировать собранию
жителей свою готовность присоединиться к существующему контракту и любым
дополнительным договорам. Позднее, когда поселение приобретает большую
правовую защиту, продажа совершается просто по соглашению между сторонами, как
это имеет место в обычном обществе, без одобрения собранием жителей. Продажа
земли, однако, всегда регистрируется в простейшем регистре недвижимости,
который ведет данная внелегальная организация.
Наконец, когда власти решаются окончательно легализовать поселение, они
опираются на записи в этом регистре, так что, в конце концов, эта внезаконная
правовая система выполняет свое предназначение. Аренда не менее сложна,
поскольку есть опасения, что власти примут арендатора за владельца земли.
Поэтому аренду часто маскируют под временное проживание, а владелец живет под
одной крышей с арендатором.
Мы видим, что, при всей изощренности внезаконной системы права, посредством
которой жители внелегальных поселений защищают себя, из-за внелегального
способа обретения собственности на них ложится множество издержек. В состав
этих издержек входят: организация и проведение захвата земли, риск того, что
их изгонят или переместят, длительный период правовой незащищенности, жизнь
без простейших бытовых удобств и отсутствие обычной городской инфраструктуры.
Поселенцы обречены на связывание или расточение значительных ресурсов,
поскольку им приходится постоянно находиться на месте, утверждая своим
присутствием права на него. В конечном итоге, они получают собственность, в
отношении которой могут располагать лишь ограниченными правами.
Вопреки видимости, захватчикам приходится очень дорого платить за свою землю.
Поскольку денег у них нет, они платят своим собственным человеческим
капиталом. Мы живем в недешевом обществе, где люди оказываются многообразно
обремененными не только когда они желают получить выгоды от пребывания в мире
с законом, но и когда они решают действовать нелегально.
Внелегальные организации
Внелегальные организации создаются и формируются самими поселенцами ради того,
чтобы исполнить контракт на захват. В течение многих лет этим организациям
присваивались различные официальные наименования: ассоциации городского
развития, ассоциации поселенцев, поселковые организации, советы поселенцев и
коммунальных комитетов, организации поселенцев. Независимо от названия, все
внелегальные поселения всегда имели демократическое управление с четко
обозначенной организационной структурой, состоящей из центрального руководства
-- исполнительного органа, и общего собрания -- совещательного органа. Это
резкий контраст с картиной легального общества, где в то же самое время
законодательная и исполнительная власти в значительной степени были
сконцентрированы в кабинетах фактических правителей страны. Во времена
диктатуры даже органы местного самоуправления не избирались и не
функционировали столь же демократично, как внелегальные организации.
Организации, возникшие в результате выполнения контракта на захват, -- не
единственные во внелегальных поселениях. Действует и множество других,
заботящихся об удовлетворении разнообразных потребностей поселенцев, и они
очень похожи на те, что существуют в легальном обществе. Это, например, клубы
матерей, родительские ассоциации, школьные советы, спортклубы и церковные
центры. Исследования Института показывают, что захватывающие землю
внелегальные организации стремятся к защите и приумножению полученной
собственности. Для этого они ведут переговоры с властями, поддерживают
законность и порядок, регистрируют собственность в поселках и создают местное
судопроизводство.
Первейшая задача внелегальных организаций -- налаживание переговоров с
властями, поскольку система внезаконных норм хотя и позволяет им владеть
землей, строить на ней и даже использовать ее в хозяйственных целях, права эти
относительно неполны и уязвимы. Поэтому важно упрочивать эти права путем
переговоров с правительством. Предметом переговоров могут быть такие вопросы,
как признание полученных прав, предоставление основных услуг и создание
инфраструктуры, а также другие проблемы, порождаемые самим фактом
внелегальности поселков. Переговоры с политиками и бюрократами требуют
поддержания контактов, сбора информации и затрат времени. Соответственно,
внелегальные организации пытаются найти компетентных лидеров и достаточное
количество политических и бюрократических контактов, чтобы иметь поддержку.
Жители поселения, не задумываясь, сместят свое руководство, если оно потеряет
связь с властями. Такая ориентация с годами развила гибкий политический
прагматизм.
Поддерживая законность и порядок, организации борются и против обыкновенных
преступников. В процессе захвата для защиты поселенцев формируются пикеты, они
охраняют поселок и принимают новых членов. Когда же поселение создано, эти
задачи выполняют сами жители или специально назначенные комитеты. Но в любом
случае, при нападении поднимается тревога -- с помощью свистков, фонарей,
сигнальных ламп, и поселенцы, вооруженные палками и мотыгами, отражают
нападение.
Поскольку внелегальные организации стремятся повысить уровень жизни своих
членов и ценность их собственности, они заботятся о наличии коммунальных
услуг. С этой целью выбирают особые комитеты для подключения к системам
водоснабжения и канализации, электроснабжения, для строительства дорог и
тротуаров. Бюджет этих комитетов составляется из взносов поселенцев, за
вычетом издержек на содержание лидеров, организацию общественных работ,
прохождение бюрократических процедур, подкуп официальных лиц. План расходов
утверждается общим собранием поселенцев.
Для сокращения затрат жители поселков сами выполняют многие общественные
работы. В зависимости от дипломатического умения лидеров и благосклонности
властей, можно убедить государственные или некоторые частные организации
выполнить работу бесплатно или покрыть расходы. Часто для выполнения работ
заключается договор с легальными подрядчиками.
Другой задачей внелегальных организаций является ведение регистра земель,
чтобы знать, кто каким участком владеет. Регистр нередко ведется в записной
книжке или даже ни протоколах общих собраний. Чтобы список владельцев и
участков не устаревал, в период, предшествующий возможному официальному
признанию, перепись повторяют. Поэтому результаты каждой переписи являются
временными и в случае расхождения корректируются в соответствии с реальным
состоянием дел.
Поскольку перепись -- единственный источник информации, после длительной
бюрократической процедуры государство документально подтверждает данные этих
регистров. В отличие от того, что имеет место в остальной части города,
большинство земель во внелегальных поселениях регистрируется не государством,
а только в этих внелегальных регистрах. Если бы в какой-то момент у
государства возникла нужда завести обязательный учет продаж (передач)
собственности, внелегальные поселения представили бы большую часть нужных
данных раньше, чем легальный сектор.
Внелегальные организации развития собственности на свой манер осуществляют
правосудие по крайней мере в двух сферах: в земельных споров и уголовных
преступлениях. Им пришлось взять на себя разрешение земельных споров главным
образом потому, что судебная система государства, перегруженная множеством
проблем, здесь совершенно бездействовала. Правительство перенесло
ответственность за разрешение этих конфликтов с судебной системы на
правительственную бюрократию. Последняя оказалась совершенно подавлена напором
поселенцев и вынуждена либо закреплять решения, принятые внелегальными
организациями, либо вмешиваться на самой последней стадии разбирательства.
