новыми внелегалами. Предполагалось, что в противном случае признание и льготы
для существующих поселенцев могут послужить мощным стимулом к росту числа
новых захватов. Но наивно было думать, что принятый Закон сможет изменить
тенденцию: ведь для нелегалов он означал, что в долгосрочной перспективе
власти готовы признать свершившиеся факты и узаконить внелегальный сектор.
Избирательные компании 1962 и 1963 гг. создали новые проблемы. Различные
политические партии пообещали аграрную реформу, чем вызвали волну захватов
земли крестьянами. Сходным был эффект и в городах, где нелегалы уже научились
использовать выгодные политические обстоятельства. Поскольку Закон 13517 в
основном был нацелен на уменьшение издержек по внелегальному приобретению
собственности и сохранил прежнюю величину издержек для легального
приобретения, захваты продолжались. Многие арендаторы во внутренних районах
города, надеясь, что трущобы могут быть классифицированы как окраинные
кварталы, начали устраивать беспорядки. Военные, ненадолго захватившие власть
(1962--1963 гг.), очевидно, расценили это гражданское неповиновение как резкую
радикализацию городских низов: 47% захватов в этот краткий переходный период
закончились изгнанием захватчиков.
Большие надежды на либерализацию государства возникли с приходом к власти в
1963 г. Фернандо Белонде. Новое правительство, однако, взялось проводить в
жизнь Закон 13517 и начало широкомасштабную программу строительства
муниципального жилья, поскольку стало уже ясно, что проблема не может быть
разрешена простым запрещением новых захватов. Но программа муниципального
строительства развивалась не слишком успешно: за все годы по ней было
построено не более 16% от того, что строили нелегально. Вдобавок, качество
жилья по этой программе никогда полностью не удовлетворяло потребностей новых
жителей Лимы: например, здесь предусматривалось предоставление по 18 м2 на
человека, тогда как во внелегальном секторе -- примерно по 25 м2 на человека.
Возможно, наиболее важным следствием законного признания было не столько
создание нового порядка вещей, сколько появление новых стимулов и надежды на
получение защищенного законом жилища в городах. К 1968 г., когда военные
сместили президента Белонде, рост Лимы уже целиком определялся нелегалами: из
каждых 100 домов, построенных в том году, только 43 были делом рук легальных
застройщиков.
Конфронтация с правительством
Пятая стадия была отмечена политической победой нелегалов в первом массовом
столкновении с государством.
К тому времени, когда революционное Правительство вооруженных сил под
руководством (1968--1975 гг.) генерала Хуана Веласко Альварадо взяло власть,
недовольство приобрело массовый характер. Слишком много обещаний не выполнило
предыдущее правительство. Жители уже созданных внелегальных поселений,
ожидавшие ощутимой правительственной помощи, обнаружили, что помощь эта
минимальна; захваты продолжались с неизбежными жертвами и насилием. Владельцы
собственности обнаружили, что захватчиков нельзя остановить силой закона.
Политики и чиновники убедились в неадекватности своих усилий. В конце концов,
интеллектуалы заявили, что суть проблемы в отсутствии структурных реформ, но
не смогли определить их содержание.
Военные же решили взять быка за рога. Объединившись с группой социалистических
интеллектуалов, они непосредственно включились в организацию внелегальных
поселений, чего до них не делало еще ни одно правительство. Они попытались
навязать нелегалам другую стандартную модель в качестве условия получения
государственной помощи. Эта модель, названная "квартальной организацией",
создавала механизм прямого государственного управления жителями поселений
посредством предоставления им технической помощи.
Однако ограничить жителей поселений рамками жесткой системы оказалось
невозможным, поскольку их сообщество было более сложным и динамичным, чем
могли себе представить правительственные чиновники. Начать хотя бы с того, что
нелегалы строили жилье значительно быстрее, чем это делалось в легальном
секторе.
Было принято строить над домом второй этаж, чтобы сдавать его в аренду, хотя
это и не разрешалось законом. Дома в старых поселениях продавались, невзирая
на правительственный запрет. Люди объединялись для строительства дорог,
тротуаров и получения услуг. По всему городу широко распространились
внелегальные торговля, производство, транспорт. Уже нельзя было откладывать в
долгий ящик решение проблем нарождающейся рыночной экономики, возникавшей
несмотря на многочисленные препятствия со стороны государства. Усилия
правительства привели к дополнительному росту напряженности, предвещавшей
дальнейшую конфронтацию.
Поскольку попытка решить жилищную проблему с помощью программы массового
муниципального строительства провалилась, захваты продолжались. Военное
правительство не могло этого допустить, полагая, что способно упорядочить ход
событий сверху. В результате в период с 1968 по 1970 г. полиция изгнала 79%
новых захватчиков. Жесткие репрессии внезапно прекратились в 1971 г., когда
насильственный захват опрокинул правительство физически и политически,
спровоцировал правительственный кризис и привел к новой государственной
политике.
29 апреля 1971 г. начался массовый захват земли в Памплоне, по соседству с
колледжем Пречистой Девы. Колледж принадлежал Братству Иисуса, чья конгрегация
пользовалась поддержкой помощника епископа, а позднее и епископа "новых
городов" -- Луиса Бамбарена Гастелуменди. Захват, который должен был
распространиться на близлежащие общественные и частные земли и в котором
принимали участие десятки тысяч людей, считается самым крупным за всю историю.
Военное правительство приказало полиции изгнать "захватчиков". В результате
один из лидеров был убит и много людей ранено. Поселенцы захватили в плен
командира полицейского подразделения и пригрозили убить его, если их не
оставят в покое. Впервые конфронтация достигла таких масштабов. Сообщения о
событиях заполнили страницы газет и журналов. Захват рассматривался как взрыв
гражданского неповиновения, особенно опасного для диктаторского режима,
представлявшего себя выразителем интересов "народа и вооруженных сил" и
защитником революционного порядка в стране.
Министр внутренних дел генерал Армандо Артола Аскарате, снискавший известность
в ходе антиподрывной кампании, предпринятой армией против коммунистических
повстанцев в 1965 г., объявил, что невинные люди были использованы лидерами
захвата для достижения мятежных целей. Однако он совершил ошибку, скрестив
шпаги с епископом Бамбареном, который участвовал в событиях в наиболее
критические дни захвата и отслужил под открытым небом мессу за упокой души
лидера поселенцев Сальвадора Сальдивара, убитого в столкновении с полицией.
Министр расценил позицию епископа как провокационную и отдал приказ о его
аресте и заключении. Католическая церковь выразила резкий протест, и Артола
предпринял контратаку, организовав демонстрацию "истинных поселенцев" в
поддержку позиции правительства. Тем временем захват обрел физическую и
моральную прочность в результате смерти Сальдивара и поддержки церкви.
Бальбарен был освобожден 13 мая, а четырьмя днями позже Артола подал в
отставку.
Захват был настолько хорошо спланирован, что совпал по времени со встречей в
Лиме Совета управляющих Межамериканского банка развития, который ранее
предоставлял средства для развития программ жилищного строительства в Перу.
Инцидент привлек международное внимание и снискал захватчикам широкую
известность. Кроме того, захватчики чрезвычайно умело поддерживали интерес
независимых средств информации, которые на их примере ярко показали
противоречия между призывами "революционного правительства" к социальной
справедливости и жестокими репрессиями против захватчиков в Памплоне.
Впервые жители внелегальных поселений оказались способны сместить министра
внутренних дел, сосредоточившего в своих руках значительную власть и
обладавшего репутацией сильной личности. В порядке компромисса захватчики
согласились переместиться в районы, определенные и частично обустроенные
правительством, где и создали поселение Вилла эль Сальвадор, названное так,
вероятно, в честь Сальвадора Сальдивара. Памплонский захват изменил отношение
военного правительства к созданию внелегальных поселений. Хотя запрет на
дальнейшие захваты, наложенный Законом 31517, продолжал действовать, была
принята политика переселения захватчиков на правительственные земли.
Власти, таким образом, заняли явно противоречивую позицию. Захваты продолжали
оставаться незаконными. Но поскольку правительство было революционным, то
всякий раз, когда происходил захват территорий, оно признавало, что народ
желает иметь землю для строительства жилья и предпринимало переселение. Тем
самым достигалась двоякая цель: делался вид, что соблюдена законность, и
устранялись проблемы урбанизации, создаваемые внелегальными поселениями. Такая
позиция явно вдохновляла людей на новые захваты, поскольку захватчики были
уверены, что военное правительство переселит их в один из "районов приема".
Тем не менее захват в Памплоне усилил также и желание военного правительства
приобрести политический контроль над поселениями. Опыт Аргентины и Уругвая по
борьбе с городскими повстанческими движениями в то время укрепил это желание,
поскольку, как нам известно, высшее военное командование опасалось
политической радикализации населения. Диктаторский режим был вынужден
состязаться с APRA и левыми за влияние и власть над внелегальными поселениями,
поскольку сознавал, что любое правительство, провозгласившее себя
революционным, приобретает "легитимность" через расширение массовой поддержки.
Стремясь предотвратить развитие событий по памплонскому сценарию, военное
правительство решило предпринять наступление, создав Национальную систему
поддержки социальной мобилизации (SINAMOS), которая должна была стать
проводником единой государственной политики по отношению к поселениям.
Первоначальная идея состояла в том, что можно подчинить себе поселения и
сделать их жителей управляемыми с помощью программы образцовых поселков, в
которых жителям выделялась бы земля и в их же интересах развивалась бы
экономическая деятельность. Поселок Вилла эль Сальвадор был выбран в качестве
эталонного/ возможно, для политического эффекта: ведь именно там захват стал
причиной смещения министра внутренних дел. Здесь была создана первая
Самоуправляемая городская община (CUAVES).
Программа CUAVES выражала двоякое стремление правительства: создать образцовые
поселения и политически управлять народом. Сложная система филиалов,
управляемых секретариатом, должна была обеспечивать законность и порядок, а
также решать проблемы образования, здравоохранения, предоставления услуг,
производства и продажи товаров. SINAMOS, со своей стороны, должна была
централизовать процесс принятия решений. Со временем вся эта затея
провалилась. Как SINAMOS, так и CUAVES постепенно теряли свое влияние в
основном вследствие того, что государство могло управлять жителями поселений
лишь в той степени, в которой предоставляло им базовые услуги и не вмешивалось
в их экономическую и социальную деятельность. Стихийные организации поселенцев
в гораздо большей степени отвечали интересам жителей, чем бюрократизированная
и централизованная система, предложенная правительством.
Хотя SINAMOS пережила режим генерала Веласко, 1976--1977 гг. она занималась
только урегулированием юридических проблем внелегальных поселений, а в июле
1978 г. была окончательно распущена. CUAVES, в свою очередь, так и не достигла
того уровня эффективности, на который рассчитывали ее авторы. Она оказалась
ненужной, когда в 1983 г. правительство перевело Вилла эль Сальвадор в
категорию "округ".
Строго говоря, нелегалы нанесли поражение революционному правительству по всем
фронтам. Несмотря на усилия генерала Веласко установить новый революционный
