комиссар не нуждается в советах эксперта по эффективности организации, чтобы
выяснить, что он смог бы сэкономить деньги, уменьшив охрану до двадцати
человек. Но вопрос заключается в следующем. Оправдывается ли такая экономия
увеличением риска? На карту поставлены серьезные вещи: национальная оборона,
моральное состояние вооруженных сил и гражданского населения, возможные
последствия для международных отношений, жизни многих честных работников. Все
эти ценные вещи невозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью
ложится на Конгресс, делающий необходимые ассигнования, и на органы
исполнительной власти правительства. Они не могут уйти от нее, предоставляя
право решения не отвечающему за свои советы консультанту.
+ Одной из задач Налогового управления является окончательное определение
причитающейся суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и
применении закона. Это не просто канцелярская работа; это своего рода судебная
функция. Любой налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон
руководитель Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы
получить обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может
быть от специалиста по организации производства с его системой нормативов
времени на трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в
служебных помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях,
служащий, работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но
основная проблема -- в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в
состоянии должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд
нельзя измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.
+ Рассмотрим, наконец, пример, который не связан ни с проблемами "высокой"
политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений
поручено закупать все необходимое для технического ведения канцелярской
работы. Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не
механическая. Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее
количество заказов в час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет
покупка самых подходящих принадлежностей по минимальным ценам.
Поэтому в той мере, в какой это касается государственного управления,
неправильно утверждать, что хронометрирование, изучение трудовых движений и
другие инструменты научной организации управления "с достаточной точностью
показывают, сколько времени и усилий требует каждый из имеющихся методов" и
что поэтому они "могут показать, какие из возможных методов и технологий
требуют наименьшего количества времени и усилий" . Все эти данные
совершенно бесполезны, потому что их нельзя соотнести с качеством выполненной
работы. Одна только скорость не является мерилом умственной деятельности. Вы
не можете "измерить" врача временем, которое он затрачивает на рассмотрение
одного случая. И вы не можете "измерить" судью временем, которое требуется ему
для вынесения приговора по одному делу.
Если бизнесмен изготавливает какое-то изделие, предназначенное на экспорт, он
стремится сократить количество человеко-часов, затрачиваемых на производство
различных деталей данного товара. Но лицензия, необходимая для отправки этого
товара за границу, не является одной из таких деталей. Выдавая лицензию,
государство ничего не вкладывает в производство, организацию сбыта и
транспортировку товара. Соответствующее государственное учреждение -- это не
цех, выпускающий одну из деталей, нужных для завершающей отделки товара. Ставя
экспорт в зависимость от выдачи лицензий, государство стремится ограничить
экспортную торговлю. Оно хочет сократить общий объем экспорта или ту его
часть, которая вывозится нежелательными экспортерами или продается
нежелательным покупателям. Выдача лицензий -- не цель, а техническое средство
ее достижения. С точки зрения государства, лицензии, в которых было отказано,
или за которыми даже и не обращались, имеют гораздо большее значение, чем те,
которые были выданы. Было бы поэтому совершенно некстати использовать "общее
количество человеко-часов, затрачиваемых на одну лицензию", в качестве
критерия для оценки деятельности данного бюрократического учреждения. Было бы
неуместно выполнять "операцию выдачи лицензий ... на базе конвейера" .
Существуют и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие
портится или пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек
производства. Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину
может быть нанесен весьма серьезный ущерб. Закон может не позволять
пострадавшему подать на учреждение в суд и требовать компенсации, но
политическая и моральная обязанность государства обращаться с этими заявками
самым внимательным образом остается в любом случае.
Ведение государственных дел так же отличается от промышленного производства,
как обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви.
Эффективность государственного управления и эффективность промышленности --
это совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в
качестве модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором
налогов, не может увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы,
применяемые на автомобилестроительном заводе. Ленин ошибся, выдвинув
государственные учреждения в качестве образца для промышленных предприятий.
[Л. Мизес имеет в виду ленинские высказывания в "Государстве и революции"
(1917 г.) о том, что государственная почта является "образом социалистического
хозяйства" и "все народное хозяйство, организованное как почта... -- вот наша
ближайшая цель" (Ленин В. И., Полн. собр. соч., т. 33, с. 50).] Но тот, кто
хочет, чтобы бюрократические учреждения управлялись так же, как фабрики,
делает не меньшую ошибку.
Многое в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же,
все общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к
изменяющимся условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное
учреждение в нечто подобное частному предприятию. Правительство -- это не
предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно
контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения
невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого
рассмотрения проблем бюрократии.
Бюрократическое управление кадрами
БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где
результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна
расходует деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату
жалованья и заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и
канцелярских принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои затраты
-- оказанные услуги -- невозможно оценить в денежном выражении, каким бы
важным и ценным ни был этот "продукт". Его оценка зависит от произвольного
решения государства.
Это верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в
неменьшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных
решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой
многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу,
суждения, которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную
цену, и, таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они
относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет.
Взаимосвязь "продавец--покупатель", так же как и взаимоотношение
"работодатель--наемный работник" в бизнесе, ориентированном на получение
прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых
обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к
жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там взаимосвязь
между начальником и подчиненным носит личный характер. Подчиненный зависит от
того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех пор, пока
конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе,
эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь
характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации
меняет дело.
До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был
известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и
по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не
существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных
учреждениях своим исключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами
между государственными и частными заведениями. С появлением законов о
гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. [В
США, как и в некоторых других англоязычных странах, работа в государственном
аппарате именуется гражданской службой (civil service).] Назначение на
должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической
принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях
на протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость,
поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.
В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно
оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был
практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них
оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде
сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира
бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом
была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от
милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не
только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен
также должны соответствовать их положению и особому -- неписанному -- кодексу
поведения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter
(нем.), fonctionnaire (фр.) -- государственный служащий]. Ожидалось, что они
будут одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот
момент окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать
партию оппозиции были существенно ограничены.
Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства,
создало серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были
предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его
начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало
ослабление дисциплины и все большая небрежность при исполнении служебных
обязанностей.
Америка -- новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо
меньше опыта, чем страны классической бюрократии -- Франция, Германия, Австрия
и Россия. В Соединенных Штатах все еще склонны переоценивать пользу от правил,
регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие
работать в ней достигли определенного возраста, закончили определенные учебные
заведения и сдали определенные экзамены. Для получения более высоких
должностей и более высоких окладов необходимо в течение определенного времени
занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все
эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости
указывать на то, что посещение определенных учебных заведений, экзамены и
годы, проведенные на младших должностях, совершенно необязательно
подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм
отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не
всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым
неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего
