личной зависимости. Так же, как владельцы капитала, предприниматели и фермеры,
получатель заработной платы зависит от капризов потребителей. Но выбор
потребителей направлен на вещи, а не на людей. Наниматель не может позволить
себе пристрастий и предубеждений по отношению к своим работникам. Если же он
это себе позволяет, то сам поступок влечет за собой наказание.
Именно это, а не только конституции и билли о правах, в неискаженной
капиталистической системе делает получателей жалованья и заработной платы
свободными людьми. Они суверенны в своем качестве потребителей, а как
производители они, как и все другие граждане, безоговорочно подчиняются закону
рынка. Продавая фактор производства, а именно свой труд и усилия, на рынке по
рыночной цене всякому, кто готов его купить, они не ставят под угрозу свое
собственное положение. Они не обязаны рассыпаться в благодарностях и
раболепствовать перед своим нанимателем, они обязаны предоставлять ему труд
определенного качества и в определенном количестве. Наниматель, в свою
очередь, ищет не симпатичных ему людей, а умелых работников, которые стоят тех
денег, что он им платит.
Эта холодная рациональность и объективность капиталистических отношений,
конечно, не проявляется в равной степени во всех областях бизнеса. Чем ближе к
потребителю, тем большее влияние оказывают факторы личного характера. В
отраслях услуг важны симпатии и антипатии; здесь отношения более
"субъективны". Упрямые доктринеры и непреклонные критики капитализма готовы
назвать это преимуществом. На самом деле это ограничивает личную свободу
бизнесменов и наемных работников. Мелкий лавочник, парикмахер, хозяин
гостиницы и актер не так свободны в выражении своих политических или
религиозных убеждений, как владелец хлопчатобумажной фабрики или рабочий
сталелитейного завода.
Но указанные моменты не лишают рыночную систему ее главных черт. Это система,
автоматически оценивающая каждого человека по услугам, которые он оказывает
суверенным потребителям, своим соотечественникам.
-------------------------------------------------------------------------------
Бюрократическое управление
Бюрократия при деспотическом правлении
ВОЖДЬ маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность
сосредоточить в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную
власть. Его воля является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.
Но ситуация изменяется, когда деспоту удается расширить сферу своего
владычества. Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих
полномочий подчиненным. Во вверенных им областях они являются его
представителями, действующими от его имени и под его покровительством. На
деле, они становятся местными деспотами, лишь формально подвластными
могущественному владыке, который их назначил. Они правят своими провинциями
как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от
них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель
также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики --
несправедливо -- утверждают по отношению к представительной демократии, а
именно, что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом
буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх
обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает
нового правителя.
Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего
филиалом деловой фирмы? Управляющий всей фирмой передает филиал в распоряжение
вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным
указанием: "Получай прибыль". Этого распоряжения, выполнение которого
постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того,
чтобы подчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его
управляющего то направление, которое считает необходимым центральный
управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления
является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит
ему: "Будь моим представителем в этой провинции", -- он делает его произвол
высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере, временно,
от своей собственной власти в пользу наместника.
Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника,
отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят
наместникам провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та
или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их
первоочередный долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно,
что их произвол, в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь
ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше
не стараются, как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не
стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная
забота -- соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они
или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано.
Главное достоинство должностного лица -- исполнять законы и указы. Он
становится бюрократом.
Бюрократия в демократической системе
ТО же самое, в основном, справедливо и для демократического правления.
Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и
институтами. Это заблуждение. Демократия предполагает верховенство закона, В
противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными
деспотами, а судьи -- непостоянными и капризными кади [духовное лицо в ряде
стран, где мусульманство признано государственной религией, осуществляющее
единоличное судопроизводство на основе шариата -- свода религиозно-этических и
правовых предписаний ислама]. Двумя основными опорами демократического
правления являются главенство закона и бюджет. <Это не определение
демократического правления, а описание административных методов
демократического правления. Определение демократического правления таково: это
система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо,
через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и
исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.>
Главенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не
имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина,
если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это
полномочий. Nulla poena sine lege -- "никаких наказаний, кроме
санкционированных законом". Именно неспособность нацистов понять важность
этого фундаментального принципа делает их антидемократичными. В тоталитарной
системе гитлеровской Германии судья должен выносить свои решения исходя из das
gesunde Volksempfinden, то есть исходя из здравых представлений народа.
Поскольку судье приходится решать, какие представления народа здравы, в суде
он обладает такой же неограниченной властью, как вождь первобытного племени.
Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому, что закон
несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если
законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее удачный
закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного правителя
-- народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны
перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их
представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих,
как приспособить свои действия к воле большинства.
Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также
существует только одна альтернатива -- деспотическое правление своевольных
чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения
законов. Это эвфемизм -- называть правление, при котором высшие руководители
вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества
государством, благосостояния и противопоставлять его государству, в котором,
исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои
права от незаконных посягательств властей. Так называемое "государство
благосостояния" в действительности является тиранией тех, кто находится у
власти. (Следует, между прочим, отдавать себе отчет в том, что даже
деспотичное государство не может обойтись без предписаний и бюрократических
указаний, если оно не хочет выродиться в хаотический режим местных царьков и
распасться на множество мелких деспотий.) Целью конституционного государства
также является общественное благосостояние. Характерная черта, отличающая его
от деспотии, состоит в том, что не власти, а законно избранные народные
представители должны решать, что более всего полезно для общества. Только эта
система обеспечивает верховенство народа и гарантирует его право на свободное
волеизъявление. При такой системе граждане обладают верховной властью не
только в день выборов, но также и между выборами.
Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом,
но и бюджетом Демократический контроль -- это бюджетный контроль. Ключи от
казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не
должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные
средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.
В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом
соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и
судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения
общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные
средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды,
различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют
то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто
обладает верховной властью.
Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление
выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости
заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ
Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, их система -- это не правление
народа, не правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а
авторитарна.
Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом
демократического правления, парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они
привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а
бюрократическое управление -- одним из самых больших зол на земле. Как же эти
две вещи, одна -- хорошая, другая -- плохая, могут быть связаны друг с другом?
Более того, Америка -- это старая демократия, и разговоры об опасностях
бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в
последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать
ее не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом
свободы и демократии.
В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по
себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может
применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область,
а именно, аппарат государственного управления, где бюрократические методы
являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, -- не
бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется
бюрократическое управление. Такое расширение -- неизбежное следствие
прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене
частной инициативы государственным контролем, характерной для современной
экономической и социальной политики. Люди обличают бюрократию, но на самом
деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и
тоталитарное.
В Америке всегда существовала бюрократия. Управление таможней и
