дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с
бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение
государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы
деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на
мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.
Основные черты бюрократического управления
ЮРИСТЫ, философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это
делается в настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит
в том, чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному
гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать
в тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это
право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих
за свои поступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья
имеет право и обязан вынести приговор, а полицейский -- применить оружие.
Закон защищает людей от произвола должностных лиц.
Угол зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией,
как принципом административной техники и организации. Правила и предписания
рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских
прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость
ограничивать свободу действий подчиненных существует во всякой организации.
Любая организация распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача
состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления,
отличающие его от коммерческого управления.
Бюрократическое управление -- это управление, которое должно следовать
детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью
вышестоящего органа. Обязанность бюрократа -- выполнять то, что велят ему эти
правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными
убеждениями ограничена.
Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого
предприятия -- добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета
успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из
его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и
отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их
целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать
свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех,
которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны
приносить прибыль.
Цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и
не поддаются проверке методами бухгалтерского учета. Возьмите такую
общенациональную полицейскую систему как ФБР [Федеральное бюро расследований
-- одно из ведомств Министерства юстиции США, основанное в 1908 году для
расследования нарушений федеральных законов, в том числе преступлений,
подлежащих наказанию по федеральным законам]. Нет критерия, чтобы определить,
не были ли излишними затраты, сделанные каким-либо из его региональных или
местных подразделений. Расходы полицейского участка не возмещаются в
результате успешного управления его деятельностью и не изменяются в
зависимости от достигнутых успехов. Если глава всего Бюро предоставил бы
руководителям подчиненных ему подразделений полную свободу в отношении
денежных расходов, результатом стало бы крупное увеличение затрат, поскольку
каждый из них с энтузиазмом взялся бы улучшать работу своего подразделения.
Глава Бюро был бы не в состоянии удержать расходы в рамках сумм, выделенных
народными представителями, или вообще в каких-либо рамках. Вовсе не
педантичность порождает административные предприятия, устанавливающие, сколько
именно каждое местное государственное учреждение может истратить на уборку
помещения, ремонт мебели, освещение и отопление. В рамках коммерческой фирмы
такие вещи без колебаний можно оставить на усмотрение управляющего,
отвечающего за местное отделение фирмы. Он не истратит больше, чем нужно,
поскольку это, так сказать, его деньги; если он будет попусту тратить деньги
фирмы, он поставит под угрозу прибыль данного филиала и тем самым, косвенным
образом, нанесет ущерб своим собственным интересам. Другое дело -- местный
руководитель государственного учреждения. Расходуя больше денег, он может,
зачастую очень часто, улучшить результаты своей деятельности. Быть экономным
его можно заставить только строгими предписаниями.
В сфере государственного управления не существует связи между доходами и
расходами. Государственные службы только расходуют деньги; незначительный
доход, извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи
печатной продукции государственной типографии), носит более или менее
второстепенный характер. Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов и
налогов, не "производится" административным аппаратом Его источником является
закон, а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой заслуги
сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа
богаче и платят более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и
усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами
дохода, с которым имеет дело государственная служба.
В сфере государственного управления достижения нельзя выразить в рыночных
ценах. Поэтому в управлении государственными учреждениями приходится
использовать принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в
системе, ориентированной на прибыль.
Теперь мы можем дать определение бюрократического управления. Бюрократическое
управление -- это метод, применяемый при ведении административных дел,
результаты которых не имеют денежной ценности на рынке. Запомните: мы не
говорим, что успешное управление государственными делами не имеет никакой
ценности, мы говорим, что оно не имеет цены на рынке, что его ценность не
может быть выявлена путем операций на рынке и, соответственно, не может быть
выражена в деньгах.
Если мы сравним положение двух стран, скажем, Атлантиды и Туле, мы сможем
привести немало важных статистических показателей по каждой из них: размер
территории и численность населения, уровень рождаемости и смертности, число
неграмотных, количество совершенных преступлений и много других
демографических данных. [Атлантида и Туле -- мифические страны, о которых
повествовали античные авторы. Атлантида, согласно Платону, находилась до своей
гибели к западу от Гибралтара; Туле, по утверждениям древних географов, --
остров, лежащий к северу от Британии.] Мы сможем определить сумму денежных
доходов всех их жителей, денежную ценность годового общественного продукта,
денежную ценность импортированных и экспортированных товаров и множество иных
экономических показателей. Но мы не сможем придать никакой количественной
ценности правительственной и административной системе. Это не означает, что мы
отрицаем роль или ценность хорошего правительства. Это означает только, что
нет такой единицы, при помощи которой можно было бы их измерить. Они не
поддаются выражению в цифрах.
Вполне возможно, что самое замечательное в Атлантиде -- это ее прекрасная
система правления. Возможно, что своим процветанием Атлантида обязана именно
конституционным и административным институтам. Но мы не можем сравнить их с
институтами Туле подобно тому, как сравниваем, например, уровни заработной
платы или цены на молоко.
Бюрократическое управление -- это управление такими делами, которые невозможно
контролировать при помощи экономических расчетов.
Суть бюрократического управления
ПРОСТОЙ гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с
функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль.
Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно,
неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять,
как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы
не перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?
Такая критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства
государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между
государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То,
что она называет изъянами и недостатками управления административными
учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение
-- это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться
какими-либо экономическими расчетами; оно должно решать задачи, которые не
стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы
улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного
бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства,
сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре
рыночных сил.
В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные
недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень
неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться
отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они
вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или
отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых
политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему,
для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное
изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя
в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы,
как решить эту проблему более приемлемым образом.
Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения
бизнесменов на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть
предпринимателем не является неотъемлемым свойством личности предпринимателя;
она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в
структуре рыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе
государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его
задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава
учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и
некоторые элементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности
учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами
его компетенции.
Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений
может быть повышена при помощи специалистов по организации управления и
разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы
проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.
Как любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода
расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является
получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков.
Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого
метода расчетов.
В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель
деятельности специалиста по организации управления четко определена
главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы
сократить издержки, не нанося ущерба рыночной ценности производимого продукта,
или сократить издержки в большей степени, чем вследствие этого сократится
рыночная ценность продукта, или повысить рыночную ценность продукта в большей
степени, чем возрастут требующиеся для этого затраты. Но в сфере
государственного управления произведенный продукт не имеет цены на рынке. Его
нельзя ни купить, ни продать.
Рассмотрим три примера.
+ Департамент полиции получает задание -- оградить оборонный завод от
саботажа. Он выделяет для этого тридцать полицейских. Отвечающий за это
