программ, к их всесторонней оценке. Основой формирования программной
организации управления в первую очередь служит уровень, на котором возникает
комплексная проблема. Отсюда выявляются три направления решения собственно
организационных вопросов:
* реорганизация высшего государственного руководства, создание новых
органов или изменение функций уже существующих;
* разработка соответствующих механизмов федерально-штатного
взаимодействия и управления программами на региональном уровне;
* создание механизма внутренней координации в целевых органах управления,
разработка структур управления для входящих в программу проектов.
К настоящему времени сформировалась определенная система органов
программного управления. В ней выделяются законодательные и консультативные
органы, координационные комитеты и советы по отдельным проблемам,
определяющие приоритеты крупных программ и объемы их финансирования, органы
собственно программного планирования и управления на том или ином уровне,
органы анализа и оценки. С точки зрения реализации многоотраслевых
общенациональных программ наибольший интерес представляют проблемы
формирования органов высшего уровня. Главной их задачей выступает решение
проблемы координации звеньев исполнительного звена - различных министерств и
регулирующих ведомств.
Характер взаимодействия всех этих учреждений изменяется во времени.
Появление новых целей приводит к образованию новых и ликвидации старых
органов управления.
Анализ и оценка программ
Огромные финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета на
программы, объективно требуют повышения степени научной обоснованности
решений по управлению правительственными программами.
В современных подходах к разработке и применению аналитических методов
формирования и осуществления программ наблюдаются новые тенденции, среди
которых:
* расширение круга факторов, учитываемых при анализе программ с целью
более полного выявления их влияния на различные звенья
социально-экономической системы, включая усиление долгосрочных аспектов
анализа;
* сочетание методов качественного анализа с математическим моделированием
при обосновании решений конкретных проблем в различных отраслях и сферах
деятельности;
* расширение методического арсенала исследования программ за счет
использования имеющих более общий характер методов "анализа политики",
применяемых наряду с традиционными методами программного (системного)
анализа;
* рост внимания не только к анализу программ на стадии их формирования,
но и к оценке исполнения;
* повышение внимания к законодательному, организационному и кадровому
обеспечению аналитических исследований, превращению их в организационно
обособленную функцию в деятельности исполнительных ведомств;
* создание аналитического потенциала в законодательном эвене
государственной власти США.
Перед исследователями все чаше ставится задача проведения "анализа
воздействий", суть которого - изучение как количественных, так и
качественных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех сферах,
испытывающих прямое и косвенное воздействие программ. Наряду с этим
разрабатываются общие принципы и методы "управления воздействиями",
состоящие в выработке мероприятий, которые позволили бы предотвратить
нежелательные последствия программ и одновременно извлечь максимальную
выгоду из всех аспектов их реализации.
Важно отметить появление и другого направления в развитии аналитических
методов, получившего название "анализ политики". При проведении "анализа
политики" должны рассматриваться не только объективные экономические и
другие характеристики проблемы, но также законодательные предложения,
потенциальные конфликты с другими целями и программами, политические
последствия исследуемого решения и его воздействия на общество, экономику и
окружающую среду, организационные аспекты, трудности сбора информации,
проблемы внедрения и т. п.
Иными словами, в "анализе политики" большее значение придается не
построению четкой методической схемы или формальной модели, что свойственно
"системному анализу", а вовлечению в исследование максимально широкого круга
обстоятельств и факторов с тем, чтобы в конечном счете представить
руководителю, принимающему решения, перечень возможных альтернатив с
детальным описанием достоинств и недостатков каждой из них.
В последние годы в практике правительственных ведомств США все шире
используется программная оценка. С управленческой точки зрения программная
оценка представляет интерес как попытка создать механизм обратной связи от
фактической результативности и эффективности программ к выделению
ассигнований на ее продолжение.
В экономической оценке программ наибольшее распространение получили
методы "затраты - выгоды" ("затраты - эффективность"), опросный, экспертных
оценок.
Первый из них - аналитический метод оценки экономических последствий
осуществления альтернативных мероприятий; его цель - помочь в выявлении
наиболее предпочтительного курса действий. Следует отметить, что
предпочтительным для государства или корпорации этот курс действий будет с
точки зрения максимума прибыли.
Главные черты метода "затраты - выгоды" - тщательное изучение и сравнение
альтернативных путей достижения цели за определенный период времени;
отыскание других, лучших альтернатив.
По мнению американского экономиста Д. Новика, метод "затраты -
эффективность" не может целиком определять процесс принятия решений, так как
ограничивает анализ лишь экономической оценкой, не учитывая социальных,
психологических, политических и других факторов. Однако для управления ходом
реализации программ, для оценки целесообразности ее продолжения этот метод
чрезвычайно полезен.
Организационные структуры управления программами
При выполнении комплексных научно-технических программ используются три
известных типа организационного механизма: централизованное
(линейно-программное) управление; координационное управление; матричные
структуры.
Линейно-программное управление представляет собой наиболее эффективный
способ воздействия на все компоненты управляемой системы и основано на их
полном подчинении управляющему органу. Ввиду относительно низкой
экономичности этого типа управления его использование оправдано лишь в
случаях особой важности и сложности выполняемых работ, их исключительной
ресурсоемкости и решающего значения фактора времени. Возможности такого
управления использовались в проектах создания атомной бомбы, подводных
лодок-ракетоносцев, ракетоносителей и др.
Наиболее успешное применение для целевого управления комплексными
научно-техническими программами могут найти матричные структуры управления.
Их использование не связано со значительной перестройкой сложившихся
отношений управления в действующих линейно-функциональных структурах, они
обеспечивают эффективное управление исполнителями в процессе осуществления
программы, характеризуются высокой экономичностью и гибкостью.
В последнее десятилетие широкое распространение в федеральных ведомствах
получил метод "контракта на систему", заимствованный из военной сферы. В
настоящее время он охватывает долгосрочные программы НИОКР в промышленности,
а также контракты на "системы" - программы в области перестройки системы
образования, борьбы с преступностью, охраны окружающей среды, управления
энергетикой в национальном масштабе, жилищного и гражданского строительства,
контроля за движением автотранспорта, а также поиска путей решения других
сложных социально-экономических проблем. Их финансирование с 70-х годов
производится из средств федерального бюджета по программно-целевому принципу
как приобретение системы.
В соответствии с этим методом корпорация - главный подрядчик - принимает
на себя от федерального ведомства-заказчика хозяйственные функции, ранее
традиционно принадлежавшие государству (размещение заказа на систему,
управление ее разработкой и производством), а также право передачи по
собственному усмотрению части заказа другим исполнителям. Ей же
предоставлено государством в этом случае и право хозяйственных и
управленческих решений о производстве подсистемы на собственных или дочерних
предприятиях в данной или смежной отрасли промышленности или о закупках на
основе субподрядов. В этой связи за федеральным ведомством-заказчиком
сохраняется лишь формальная обязанность общего хозяйственного контроля за
системой субподрядов корпорации - генерального подрядчика.
Начиная с 60х гг. федеральные ведомства стали применять метод под
названием "подрядчик - управляющий системой" (system management contractor's
concept). Его использование также обусловлено ростом числа крупных
специализированных фирм, осуществляющих долгосрочные программы, связанные со
сложными техническими решениями, где особенно остро стоит вопрос о
совместимости узлов и компонентов, а главное - о надежности систем.
В обшей форме метод "подрядчик - управляющий системой" основан на
применении системного подхода при заключении крупномасштабного контракта в
промышленности на осуществление долгосрочной научно-технической программы с
высокой степенью неопределенности. Системный подход и концепция "управления
системой" используются федеральным ведомством-заказчиком для управления
исследованиями и разработками в промышленности. Инструментом управления
служит непосредственно хозяйственно-договорный механизм, т.е. контракт, его
объектом - программа, разбитая на компоненты, а субъектом управления -
непосредственно генеральный подрядчик, "управляющий программой".
"Подрядчик - управляющий системой" несет ответственность не только за
обеспечение необходимого уровня технических показателей конечного продукта
по договору, но и за контроль над общими издержками производства и
завершением всей программы в срок.
Таким образом, рассматриваемый механизм программного управления и
финансирования:
* ставит выделение финансовых средств в более тесную зависимость от
результатов и качества работ, повышает результативность работ и
эффективность использования материально-технических ресурсов;
* позволяет привлечь к выполнению исследований и разработок наиболее
квалифицированных специалистов, стимулирует их творческую активность,
обеспечивает высокую мобильность научных кадров;
* требует объективной экспертной проверки проектной документации, что
сопровождается развитием системы консультативно-экспертных учреждений;
* стимулирует создание центров материально-технического обеспечения
проектных исследований и разработок, функционирующих по типу услуг, которые
предоставляются исполнителям работ по контрактам с финансирующими
инстанциями.
Развитие системы программного управления и финансирования находит
выражение и в том, что субсидии на исследования дополняются системой
субсидий на приобретение (или повышение) научной квалификации учеными,
инженерами и студентами, а также субсидиями на приобретение средств
материально-технического обеспечения проектных исследований. Эти финансовые
механизмы позволяют теснее увязать научные исследования с системой высшего
образования, устранить разобщенность, характерную для вузовских
исследований, ориентировать научный поиск ученых на непосредственные запросы
