правильное определение понятия "нормативный акт". Нормативный акт - это
правовой документ, являющийся источником права, который издается
управомоченным органом и устанавливает, уточняет, изменяет и отменяет нормы
права. Конституция определяет круг органов, которым предоставлено право
издания нормативных актов и устанавливает их форму для отдельных органов
законодательной и исполнительной власти.
Закон в настоящем значении этого слова - это нормативный акт, принятый на
сессии Верховного Совета СССР или союзной республики. Все остальные
нормативные акты являются подзаконными, то есть не могут противоречить
закону. Подавляющее большинство вопросов в области отношений личности и
государства в нашей стране разрешаются именно подзаконными актами,
многочисленными указами, постановлениями, распоряжениями и приказами.
Некоторые из этих подзаконных нормативных актов затрагивают интересы
определенных групп граждан и даже отдельных лиц, а некоторые имеют значение
для широких слоев населения. Вопрос об опубликовании нормативных актов
союзного значения разрешается статьей 114 Конституции СССР, по которой
законы СССР, постановления и иные акты Верховного Совета СССР публикуются.
Аналогичные статьи есть и во всех республиканских конституциях. Можно
считать, таким образом, что по Конституции все нормативные акты, издаваемые
Верховными Советами, подлежат опубликованию для всеобщего сведения.
Действующий в настоящее время указ Президиума Верховного Совета СССР от 19
июня 1958 г. устанавливает в статье 1, что законы, указы и постановления
Верховного Совета СССР подлежат опубликованию в "Ведомостях Верховного
Совета" не позднее семи дней после их принятия. А важнейшие из этих актов
публикуются в газете "Известия Советов депутатов трудящихся СССР".
Статья 5 этого указа определяет вступление в силу упомянутых актов по
истечении 10 дней после их опубликования. Однако указ от 19 июня 1958 г.
содержит статью 3, противоречащую статье 114 Конституции СССР. Цитирую:
"Указы и Постановления Президиума Верховного Совета СССР, не имеющие общего
значения или не носящие нормативного характера, рассылаются соответствующим
ведомствам и учреждениям и доводятся ими до сведения лиц, на которых
распространяются действия этих актов. Они могут быть не опубликованы по
решению Президиума Верховного Совета СССР".
Вот так... можно не публиковать указы и постановления Президиума Верховного
Совета, то есть нормативные акты, которые, видите ли, не имеют, не носят
нормативного характера. И вступают они в силу с момента их принятия. А то,
что они могут относиться к числу нормативных актов, регулирующих отношения
личности и государства, видно уже из того, что ведомства и учреждения
должны доводить их до сведения лиц, на которых эти акты распространяются.
Так обстоит дело с нормативными актами, издаваемыми Верховными Советами.
Что же касается огромного числа подзаконных актов, издаваемых Советами
Министров СССР и союзных республик, местными советами, министерствами и
ведомствами, то вообще нет общесоюзного закона, определяющего обязательное
их опубликование и условия вступления их в силу. Неизвестно - кто, когда,
на каком уровне и исходя из каких принципов решает вопрос, что публиковать
и что издавать для служебного пользования, а что и вовсе держать в тайне. А
как уже сказано выше, именно эти подзаконные нормативные акты имеют
огромное значение для регулирования отношений между личностью и
государством. В силу этого надо считать, что все подзаконные акты,
затрагивающие права человека, должны обязательно публиковаться в изданиях,
доступных широким массам, и не только потому, что граждане должны знать
закон, что без этого не может соблюдаться законность, что невозможно
всерьез говорить о гласности и демократии, если акты, определяющие права и
обязанности граждан, в значительной мере являются секретными.
Широкая публикация всех нормативных актов, затрагивающих интересы личности,
необходима и потому, что под тайной неопубликованных актов зачастую
прячется несоответствие этих актов закону и прямое нарушение закона.
Вот несколько примеров: закон устанавливает, что срок предварительного
заключения, то есть содержания под стражей человека, не признанного еще
судом виновным (он может быть и оправдан), ограничен двумя месяцами. Этот
срок может продляться ввиду особой сложности дела прокуратурой, но только
до девяти месяцев (статья 34 "Основ уголовного судопроизводства"). Закон не
устанавливает никаких исключений и никаких возможностей для продления этого
срока после истечения девяти месяцев. Если следствие не закончено, а
девятимесячный срок содержания под стражей истек, то подследственный
подлежит освобождению из-под стражи. Однако в практике зачастую человек
остается под стражей, так как Президиумы Верховных Советов принимают указы
о продлении срока предварительного заключения для того или иного
гражданина. Указы, разумеется, не публикуются, и никто кроме самого
подследственного и узкого круга лиц не знает, что грубо нарушен
конституционный принцип равенства граждан перед законом, нарушена
упомянутая выше статья 34 "Основ".
Другой пример. Действующее законодательство не предусматривает
административной ссылки. Ссылка является уголовным наказанием (ст. 21
"Основ уголовного законодательства"). Статья 159 Конституции СССР
устанавливает, что никто не может быть подвергнут уголовному наказанию
иначе, как по приговору суда.
Всему миру известно, что лауреат Нобелевской премии мира, академик Андрей
Дмитриевич Сахаров в январе 1980 г. без судебного разбирательства и
приговора был сослан из Москвы в г. Горький и находился в ссылке около семи
лет. Напомним, что по закону срок ссылки, как уголовного наказания, не
может превышать пяти лет. Говорят, был Указ Президиума Верховного Совета
СССР. Этот указ не только не был опубликован, но не был даже объявлен
самому Сахарову. В конце 1986 г. Андрей Дмитриевич получил разрешение
вернуться в Москву и теперь активно участвует в научной и общественной
деятельности. Однако об отмене незаконного указа 1980 г. объявлено не было,
и возвращение Сахарова из незаконной ссылки выглядит скорее как
помилование, чем как реабилитация.
Нет у нас в действующем законодательстве и такого наказания, как
административная высылка. В статье 24 Кодекса РСФСР об административных
нарушениях, принятого 20 июня 1984 г. на основании союзного Закона "Об
основах административных нарушений", и в соответствующих статьях кодексов
других республик содержится исчерпывающий перечень видов административных
взысканий. Административной высылки в этом перечне нет. Высылка - это также
уголовное наказание (см. статью 21 "Основ уголовного законодательства").
Между тем в постановлении Совета Министров СССР от 6 августа 1985 г. (
736), которое полностью никогда и нигде не было опубликовано, есть статья
23 (неопубликованная), которая устанавливает, что граждане, систематически
допускающие проживание у себя других лиц без паспортов или без прописки,
при определенных условиях высылаются из Москвы на срок до двух лет по
решению исполкомов районных советов народных депутатов. Статья 27 этого же
постановления (также неопубликованная) запрещает прописку и прием на работу
в Москве и пригородной зоне лиц, отбывших лишение свободы, ссылку или
высылку за преступления, предусмотренные определенными статьями уголовных
кодексов. Эти статьи перечислены тут же, и в их число входит статья 70,
статья 190-1, по которым, как правило, осуждались инакомыслящие и
правозащитники, а также статьи 142 и 227, предусматривающие ответственность
за осуществление людьми своих религиозных убеждений. Более того, статья 29
этого же постановления, также неопубликованная, устанавливает, что
перечисленные в статье 27 лица не имеют права въезда в Москву без
специального разрешения органов МВД, а такое разрешение выдается лишь при
наличии уважительных причин и на срок не более трех суток. Далее, в статье
29 говорится, что условия и порядок выдачи разрешения на въезд в Москву
указанным лицам определяются МВД СССР. Инструкция МВД СССР, также,
разумеется, неопубликованная, еще ужесточает положения постановления Совета
Министров. Так, например, перечень уважительных причин характеризуется
указанием на такие чрезвычайные обстоятельства, как тяжелая болезнь или
смерть близких родственников. Кроме того, регламентируется, что заявление с
просьбой о поездке в Москву должно быть подано в местное отделение милиции
по определенной форме, а разрешение, если начальник милиции найдет причину
достаточно уважительной, выдается в виде маршрутного листа с указанием
точных адресов, по которым можно пребывать в Москве.
Таким образом, неопубликованное постановление Совета Министров СССР от 6
августа 1985 г. и изданная в развитие пункта 29 этого постановления
инструкция МВД фактически устанавливают для лиц, отбывших назначенное им
судом наказание, дополнительное, внесудебное наказание в виде
административной высылки. Содержание этих неопубликованных нормативных
актов нарушает нашу Конституцию, наш Закон, а также пункт 1 статьи 13
Всеобщей декларации прав человека и пункт 1 статьи 12 Международного пакта
о гражданских и политических правах. Содержание этих актов стало нам
известно лишь потому, что бывшие политзаключенные, отбывшие сроки лишения
свободы и ссылки, С.Ковалев, В.Бахмин, А.Подрабинек, Л.Терновский и многие
другие, получили отказ на заявления о прописке в Москве, где живут члены их
семей. Позже эти лица вызывались в отделения милиции по месту их прописки,
и им сообщали устно содержание этих актов. Полный произвол в применении
неопубликованных актов подчеркивается тем, что некоторых бывших политзэков,
при всех равных условиях, прописали в Москве к женам и детям. Не будем
называть их фамилий, чтобы ненароком не навлечь на них административный
гнев. Надо отметить, что к политзаключенным-москвичам, помилованным указами
Верховного Совета СССР в 1987 г., указанные выше ограничения применены не
были и все они прописаны и живут в Москве, хотя в указах не обусловлено
снятие судимости.
Число неопубликованных нормативных актов, затрагивающих интересы граждан,
нам неизвестно. Очевидно, их много. Об этом мы можем судить только по
косвенным данным. Возьмем еще несколько примеров. Основы
исправительно-трудового законодательства СССР и союзных республик, так же,
как и республиканские исправительно-трудовые кодексы, подробно и
всесторонне регламентирующие все условия отбывания наказания в лагерях, не
предусматривают права администрации производить личные обыски
родственников, приезжающих на так называемые длительные (до трех дней)
свидания с заключенными. Статья 34 Исправительно-трудового кодекса РСФСР
предусматривает, что в отдельных случаях, когда имеются достаточные
основания, администрация вправе подвергать досмотру (не обыску) вещи и
одежду лиц, входящих на производственные объекты, где работают осужденные,
и выходящих с них, но не родственников, входящих в помещения для свиданий с
заключенным и выходящих из этих помещений.
Однако нам известно из многочисленных рассказов родственников
политзаключенных, что во всех лагерях постоянно производятся обыски, порой
вплоть до раздевания догола. Совершенно очевидно, что существует какой-то
неопубликованный и неизвестный нам нормативный акт, регулирующий эти
обыски. Кем и когда этот акт издан, мы не знаем, но если он существует, то
такой акт явно незаконен, так как нарушает конституционный принцип
неприкосновенности личности, а также статью 3 Всеобщей декларации прав
человека и статью 9 Международного пакта о гражданских и политических
правах. Вообще обыск - это действие должностных лиц, глубоко затрагивающее
права человека, неприкосновенность личности, и поэтому "Основы уголовного
судопроизводства" устанавливают и перечень лиц, имеющих право производить
обыск, и перечень случаев, в которых могут производиться обыски, и порядок
проведения обыска, то есть мотивированное постановление об обыске,
