положительную тенденцию, сокращающую потенциальную безработицу. Коэффициенты
входа, рассчитанные для официальной безработицы, имели иную динамику.
Основная причина нарастания значения коэффициента - привыкание населения к
службе занятости и связанное с ним предпочтение пройти официальную
регистрацию. По этой причине происходило перераспределение безработных между
"официальными" и не прошедшими регистрацию.
Во-вторых, в течение всего переходного периода повысить значение
"коэффициента выхода" не удалось для всех групп безработных. С одной
стороны, сказалась узость спроса на рабочую силу, но, с другой стороны,
такая динамика показателя может характеризовать и неудачу государственной
политики расширения предложения рабочих мест.
В-третьих, в результате неудачи в сдерживании "коэффициента входа" и
"увеличении коэффициента выхода" параметры результирующего "коэффициента
влияния" также были неблагоприятными. Его отрицательное значение показывает
преобладание неблагоприятных факторов над возможностями по их нейтрализации.
Правда, в период экономического спада тактическая задача может быть
сформулирована как постепенное снижение влияния негативных факторов, то есть
постепенное приближение "коэффициента влияния" к нейтральному нулевому
значению. В таком случае значение имеют не только собственно "коэффициенты
влияния", но и их динамика (см. Рисунок 3). После некоторой стабилизации
"коэффициентов влияния" (для всех безработных) в 1994-96гг. началось новое
его сокращение, что свидетельствует о тенденции, противоречащей целевой
установке. В целом можно сделать вывод, что способность экономики и
государственной политики создать более благоприятные условия для занятости в
предшествующие годы успеха не имели.
На этом фоне обращает на себя внимание, что динамика "коэффициентов
влияния", рассчитанных для официальной безработицы, имела более
благоприятную направленность, чем для тех, кто не прошел регистрацию. Можно
предположить, что программы службы занятости стали более позитивно влиять на
зарегистрированную безработицу, чем общее состояние рынка труда - на
безработных, не обратившихся к службе занятости.
В 1997г. "коэффициент влияния" на официальную безработицу впервые принял
положительное значение. Но связывать это факт с тем, что служба занятости
"преодолела" отрицательное влияние внешней среды было бы преждевременным.
Рисунок 3. Динамика "коэффициентов влияния" на безработицу
Выход из официальной безработицы может характеризоваться как эффективными
действиями службы занятости, так и отсутствием результативной помощи. Так,
невыплата пособий по безработице, сужающиеся возможности по трудоустройству
вызовут разочарование и станут стимулом для снятия с учета. Поэтому
характеристикой результативности действий службы занятости может служить
выход из числа безработных, учитывающий не всех снятых с учета, а только в
связи с трудоустройством, выходом на досрочную пенсию и обучением.
Наилучшего соотношения результативного выхода и выхода "по иным причинам"
удалось достичь в 1995г. (более 60%). В 1997г. удельный вес результативного
выхода снизился до 50%. Поскольку, как отмечалось, именно на этот период
приходится активное нарастание дефицита фонда занятости, можно сделать вывод
о наличии зависимости между сокращением бюджета на политику занятости и
конечной результативностью действий службы занятости.
Ухудшение финансовой ситуации в 1996-97гг. привело к сокращению ряда
программ. Среднемесячное число обучающихся безработных сократилось,
например, в 1997г. более чем в четыре раза по сравнению с 1995г., участников
общественных работ - в 1,4 раза, оформленных на досрочную пенсию - в 3 раза.
Правда, несколько возросла (в 1,2 раза) среднемесячная численность граждан,
нашедших постоянную работу. Но увеличилась задолженность по выплате пособий
по безработице. Данное обстоятельство способствовало снятию с учета
"разочарованных" безработных. Половина всего объема выхода из безработицы
составил выход "по иным причинам". Произошло вытеснение зарегистрированных
безработных в число не прошедших регистрацию15. Численность последних
увеличилась, а официально зарегистрированных - сократилась. Естественным
результатом этого стало благоприятное изменение "коэффициента
результативного влияния" выхода из официальных безработных, так как
результаты работы службы занятости стали сопоставляться с меньшей по объему
совокупностью безработных, стоящих на учете. Однако позитивное воздействие
службы занятости на рынок труда могло оказаться заметнее, если бы не
произошло увеличения доли тех, кто вышел из безработных "по иным причинам".
Так, поддержание удельного веса этой группы на уровне 1995г. привело бы к
тому, что численность покинувших ряды безработных по позитивным причинам,
оказалась бы в 1996-97гг. на 30-40% больше. В свою очередь "коэффициент
результативного влияния" к 1997г. достиг бы более заметного положительного
значения.
Общий вывод может состоять в том, что неблагоприятная общая экономическая
ситуация не оставляла надежды на смягчение ситуации на рынке труда.
Одновременно и частично нейтрализующее влияние государства на ухудшающуюся
обстановку использовалось недостаточно и даже сокращалось. Одно из
проявлений последнего - снижающаяся роль службы занятости как инструмента
государственной политики.
Вытеснение безработных и сокращение программ службы занятости в наиболее
затруднительное положение поставило тех, у кого были наибольшие проблемы при
самостоятельном поиске рабочего места, и кто едва ли сможет без помощи
государства сохранить контакт с рынком труда. Одно из наиболее опасных
следствий таких процессов - негативные перемены в продолжительности
безработицы.
5. Эффективная служба занятости: некоторые современные подходы
Как уже отмечалось, потенциальные возможности службы занятости в России
по ряду причин недоиспользованы. Ее позитивное влияние на рынок труда даже в
условиях экономического спада может быть повышено. Помимо таких внешних
обстоятельств, как ограниченное число имеющихся вакансий, ухудшающееся
финансовое положение Фонда занятости, ведущее к сокращению активных
программ, имеются и другие, внутренние факторы, активизация которых позволит
мобилизовать дополнительные резервы повышения эффективности ее деятельности.
5.1 Интеграция ядра функций службы занятости
Один из наиболее мощных институциональных факторов, влияющий на
эффективность пассивной и активной политики, - степень интеграции трех
ключевых функций: 1) подбор рабочего места и работника; 2) администрирование
выплат пособий по безработице; 3) направление безработных на активные
программы. Так как окончательная цель всех трех функции служб занятости
состоит в том, чтобы реинтегрировать безработного в работу настолько быстро,
насколько возможно, важно принять во внимание взаимодействия между ними:
* тесная координация между подбором работы и выплатой пособий необходима,
чтобы эффективно применить тест на готовность к работе и, следовательно,
выполнить одно из ключевых предварительных условий для возникновения права
на пособие;
* тесная координация между посредничеством в поиске работы и активными
программами необходима, чтобы гарантировать, что безработный может
приобретать признаки, необходимые для заполнения доступных вакансий;
* тесная координация между выплатами пособий и активными программами
необходима, чтобы избежать долгосрочной зависимости от получения пособия и
участия в программах для единственной цели возобновления прав на пособие.
Единство трех основных функций - это преднамеренный отход от
представления16, что желательно отделить принудительную функцию контроля над
пособиями от "положительных" функций - консультирование, помощь в поиске
работы и направление на активные программы. Такое изменение парадигмы
основано на опыте противодействия безработице, которое стало структурной
проблемой, особенно в странах с щедрым денежным пособием.
В России служба занятости изначально создавалась как институт,
объединяющий все три основные функции. Тем не менее, необходимо еще раз
подчеркнуть, что многие страны, ранее следовавшие путем разделения функций,
сегодня меняют свои концепции. Данное обстоятельство существенно потому, что
в последнее время вновь начинает подниматься вопрос об ограничении политики
на российском рынке труда только выплатой пособий по безработице и о
передаче функций по управлению выплатами пособий по безработице социальным
службам. Услуги, связанные с посредничеством в трудоустройстве, и ряд
активных программ принято считать расходами службы занятости "на саму себя".
Поэтому ежегодно предпринимаются попытки сократить как расходы на
"содержание службы занятости", так и урезать активную часть бюджета фонда
занятости. По нашему убеждению, подобные действия являются грубейшей
политической и экономической ошибкой.
5.2 Политика вмешательства в течение периода безработицы
Характер этого вмешательства должен различаться в начале периода
безработицы от мер, требуемых после многих месяцев безработицы. С одной
стороны, большая часть безработных способна в короткие сроки найти работу,
минуя дорогостоящие программы. С другой стороны, например, неэффективно
направлять квалифицированного работника, находящегося в состоянии
безработицы, на одну или две недели участия в общественных работах.
Аналогично, едва ли после 12 месяцев безработицы курс обучения по подготовке
резюме расширит возможности занятости.
К сожалению, опыт показывает, что выбор "какое средство в какой момент"
является обычно не результатом сознательного выбора политики, а результатом
смеси установленных правил и методов, унаследованных из прошлого.
Наиболее результативным было бы предложение интенсивной помощи в поиске
работы на индивидуальном уровне уже на ранней стадии безработицы. Но с
большими притоками в безработицу такой помощью обеспечивать всех безработных
слишком дорого. Следовательно, важно выбрать тех безработных, кто больше
всего нуждается в помощи. По этой причине многие страны используют сегодня
так называемое "профилирование" искателей работы, чтобы идентифицировать
находящихся в опасности стать долгосрочным безработным.
Первая регистрация ищущих работу в службе занятости - критический момент
в истории периода безработицы. В России, где служба занятости
рассматривается как универсальный поставщик государственных услуг
соискателям работы, всем безработным предлагается широкий диапазон обучения
и мер помощи в поиске работы сразу после регистрации в службе занятости.
Безработные могут пользоваться этими услугами независимо от того, находятся
они в группе риска стать долгосрочными безработными, или нет.
Однако раннее вмешательство как универсальную услугу в широком масштабе
становится все сложнее реализовывать в условиях высокой и постоянной
безработицы и из-за ограничений ресурсов. Следовательно, всегда существует
дилемма, в которой необходимо выбрать между меньшим количеством ранних
вмешательств, заканчивающихся усилением проблемы долгосрочной безработицы, с
одной стороны, и, с другой, - более ранним началом вмешательств и более
высоким бюджетом службы занятости. Поэтому необходимо решать, во-первых,
кому из безработных нужно предложить такие услуги и, во-вторых, должны ли
такие ранние вмешательства быть добровольными или обязательными для членов
целевых групп (правом или обязательством). Обычно применяются два метода
