"эффектов длительности", не связанных непосредственно с экономическими
возможностями для занятости.
С одной стороны, продолжительность безработицы обесценивает человеческий
капитал так, что способность к занятости снижается со временем (эффект
предложения). С другой стороны, вероятность найти работу понижается еще
больше в связи с тем, что работодатели воспринимают долгосрочных безработных
как неквалифицированных работников (эффект спроса), то есть продолжительный
период безработицы работоискателя воспринимается работодателями как сигнал о
низкой квалификации и низкой инициативности в поиске работы. Поэтому чем
дольше человек без работы, тем меньше его шансы найти ее (эффект отбора).
Наконец, чем дольше период безработицы, тем ниже оценка работника своей
возможности когда-либо вернуться к занятости, что может привести к решению о
выходе из рабочей силы (эффект "потерянности").
Существенную роль играет и то обстоятельство, что стоимость найма
(стоимость отбора, приема на работу, обучения) оказывается выше для тех, кто
не имеет работу длительное время. Даже если длительно безработный предлагает
свой труд за заработную плату ниже нормальной, работодатель может
предпочесть более дорогого работника, но не имеющего опыта долгосрочной
безработицы.
Эффекты длительности могут быть отнесены и к другим хрупким компонентам
безработицы. Так, не имеющая опыта молодежь может столкнуться с эффектом
отбора. Пожилые работники и малоквалифицированные женщины, потерявшие
работу, могут стать жертвами обстоятельств, схожими с потерей квалификации
(эффект предложения), или столкнуться с дискриминационной практикой
работодателей (эффект спроса), что часто приводит к тому, что они
добровольно покидают рынок труда (эффект "потерянности").
Данные обстоятельства еще раз подтверждают, что расширение спроса на
рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется
преимущественно на тех, кто оставался безработным относительно более
короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая
высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны
государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии в экономике
вакансий оказывается достаточным для сокращения периода поиска работы.
Однако длительно безработные и те, для кого риск дрейфа в эту группу велик,
едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно
найдут новую работу.
Проиллюстрируем, какими могут быть последствия различных мер
вмешательства в функционирование рынка труда.
Предположим, что позитивные макроэкономические перемены приведут к
созданию новых рабочих мест для безработных. Последствием этого будет
увеличение оттока. Но происходить этот отток будет преимущественно за счет
тех лиц, которые не имели работы в течение коротких сроков и способность к
занятости которых выше. При выполнении этого сценария численность
безработных длительное время и отток из этой группы не меняются. Уровень
безработицы сократится, но средняя продолжительность безработицы возрастет в
силу того, что распределение безработных по группам разной продолжительности
отсутствия работы оказывается концентрированным вокруг более высокого
значения. Таким образом, подобного рода внешнее влияние на рынок труда
нельзя признать успешным.
Предположим теперь, что при тех же условиях реализуется программа,
направленная на повышение "способности к занятости" длительно безработных
(включающая, например, углубленное консультирование, обучение навыкам поиска
работы, восстановление профессиональных навыков через переподготовку и
предоставление субсидии работодателям при их найме). При успешной реализации
программы отток из группы длительно безработных увеличится. Это приведет к
немедленному сокращению уровня безработицы. Кроме того, подобная программа
даст эффект сокращения средней продолжительности безработицы, так как лица,
охваченные новой программой, будут исключительно длительно безработными.
Данный сценарий будет воспроизводиться (правда, при более низком уровне
безработицы) до того момента, когда закончится первая фаза реализации
программы. Затем несколько увеличатся масштабы притока и оттока безработных,
связанные как с включением новой группы в программу, так и с пополнением
числа безработных лицами, прошедшими обучение, но которые не смогли найти
себе работу. Вместе с тем, общая численность безработных останется на низком
уровне. Таким образом, будет достигнуто как снижение общего уровня
безработицы, так и сокращение доли длительно безработных, объясняющееся
целевыми установками самой программы.
Приведенные выше примеры подводят к выводу, что вне зависимости от
расширения или сужения макроэкономических возможностей для занятости
существует значительный и устойчивый слой безработных, которые остаются в
неблагоприятном положении, как на стадии экономического спада, так и в
период подъема. Существует высокая вероятность того, что они едва ли смогут
на равных конкурировать за возникающие рабочие места с участниками рынка
труда, обладающими большей способностью к занятости. Чем значительнее этот
слой и чем продолжительнее период их безработицы, тем менее вероятно их
возвращение к работе. Повысить их способность к занятости и, тем самым,
сократить период пребывания в состоянии безработицы едва ли возможно
общеэкономическими средствами. Способствовать решению данной проблемы может
целевая политика на рынке труда.
3. Политика на рынке труда: эволюция подходов
Часто осознание проблем отечественного рынка труда сопровождается
требованиями к правительству "что-нибудь сделать с безработицей".
Неструктурированная проблема порождает стихийные и неэффективные действия.
Для того чтобы определить, чем должна заниматься российская политика на
рынке труда, обратимся к "рыночному" мировому опыту. Он будет полезен и в
том смысле, что Россия находится в стадии перехода именно к рыночному
хозяйству.
В первые два десятилетия 20-го века циклические периоды роста безработицы
воспринимались как неизбежное экономическое зло. Поэтому и средства от
безработицы сводились к исправлению ее следствий и не содержали мер,
смягчающих ее рост в ходе циклических колебаний экономики. Облегчение
бремени безработицы связывалось с двумя направлениями: во-первых, с
посредничеством в трудоустройстве через биржи труда и, во-вторых, с системой
страхования от безработицы.
В последующем больше внимания стало уделяться мерам по снижению риска
безработицы среди отдельных групп населения. Тем не менее, все
разрабатываемые меры основывались на индивидуальной помощи потерявшим работу
и не предусматривали активного вмешательства правительств в регулирование
рынка труда.
Перемены после Второй мировой войны - в первую очередь, экономическая
депрессия, конверсия промышленности, массовая демобилизация, репатриация
пленных и беженцев - заставили изменить роль государства в регулировании
рынка труда. Безработица уже не рассматривалась как индивидуальная проблема
работника. Было признано, что основная ее причина кроется в
неудовлетворительно функционирующей экономической системе. Постепенно
концепция индивидуальной помощи безработным начинает меняться в направлении
осознания позитивной роли активных средств влияния государства на равновесие
рынка труда и его организацию. Одним из этапных моментов в послевоенной
истории политики на рынке труда стало принятие Международной Конференцией
Труда документов о политике занятости в 1964г.
Во-первых, безработица уже не связывалась только с вопросами организации
рынка труда. Политика, направленная на поддержание и развитие занятости,
предусматривала меры экономического регулирования в области налоговой
политики, регулирования рабочего времени, заработной платы, образования,
противодействие социальной изоляции, инвестиционные программы и т.д.
Декларировано, что решение проблем занятости населения должно стать основной
целью политики правительств.
Во-вторых, широкая трактовка мер, направленных на поддержку занятости,
изменила и роль службы занятости. Она перестает быть единственным
инструментом регулирования рынка труда и становится одним из элементов
политики. Несмотря на "потерю" исключительной роли, как функции, так и
полномочия служб занятости расширяются. Помимо традиционных посреднических
функций и управления системами страхования от безработицы, предусматривались
и специальные программы, например, для молодежи.
Постепенно основным направлением перемен становится смещение акцентов с
пассивного возмещения потери доходов безработных и индивидуальной помощи
через посредничество в трудоустройстве к расширению "активных" мер
вмешательства в рынок труда.
Наиболее показателен в этом отношении опыт Швеции. Решением,
альтернативным контролю над зарплатами и ценами в послевоенной Швеции, стала
концепция активной политики на рынке труда. Пакет политических мер в области
людских ресурсов стал частью макроэкономической политической стратегии, то
есть политика трудовых ресурсов рассматривалась как средство стимулирования
спроса, не вызывающее инфляционных последствий.
В конце 1950-х - начале 1960-х годов в США на вооружение были взяты три
политические предложения: более экспансионистское управление спросом,
создание рабочих мест в государственном секторе и меры по обучению с целью
помочь неблагополучным слоям населения вернуться на рынок труда.
ОЭСР в дополнение к улучшению баланса "инфляция-безработица" и
уравновешиванию возможностей выхода с рынка труда третьей целью активной
политики в области трудовых ресурсов выдвинула содействие экономическому
росту посредством развития людских ресурсов.
Основная идея состояла в том, что любой шаг в сторону экономических
ограничений, направленных на снижение инфляции, которые могут привести к
появлению безработицы, должны с самого начала сочетаться с подготовкой
выборочных контрмер. В центре внимания оказались такие направления политики
в области предложения рабочей силы, как меры по подготовке, поиску работы и
трудоустройству, способные в наибольшей степени удовлетворять одновременно
требованиям эффективности и справедливости.
4. Эффективность программ и услуг на рынке труда
Достижение и поддержание равновесия на рынке труда невозможно за счет
односторонних действий. Если общие экономические меры способны содействовать
расширению экономических возможностей для занятости, то степень освоения
этих возможностей зависит от способности к занятости соискателей работы. На
восстановление способности к занятости "хрупких" элементов безработицы
направлена политика на рынке труда, влияющая через активные программы
преимущественно на внутренние факторы его равновесия. Активные программы
(обучение, поиск работника, трудоустройство и т.д.) находятся в ведении
службы занятости. Ее значение состоит не только в предоставлении
соответствующих услуг как таковых, но и в том, что она играет центральную
роль в поддержании и развитии связей между всеми элементами политики рынка
труда. Эти связи находятся в зависимости от множества отношений, возникающих
при обращении каждого безработного за поддержкой. Поэтому "след" от
реализуемых программ выходит гораздо дальше их непосредственной сферы
действия. По этой причине службе занятости отводится роль центрального
