или документов, определяющих членство или отношения России с теми или иными
международными организациями.
В первую очередь необходимо устранить барьеры на пути иностранного
капитала, облегчить условия допуска и работы иностранных инвесторов в
стране. Это предполагает, в частности, следующие шаги:
* устранение препятствий, обусловленных применением инвестиционных мер,
связанных с торговлей (TRIMS). Речь идет о требованиях к размеру
национальной составляющей при производстве продукции предприятиями с
иностранным участием, ограничениях на использование иностранной валюты,
требованиях к экспорт;
* сокращение масштабов и упрощение процесса лицензирования деятельности,
системы въезда высшего управленческого персонала;
* разрешение использовать международный арбитраж для решения
инвестиционных споров, предусмотренное в двусторонних инвестиционных
договорах России со многими государствами, но отсутствующее во внутреннем
законодательстве;
* сокращение числа отраслей и производств, где в настоящее время
запрещены иностранные инвестиции или их применение ограничено. Требуется
также подумать о целесообразности принятия закона "О перечне отраслей,
производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или
ограничивается деятельность иностранных инвесторов". Рассчитывать на то, что
с принятием этого закона не будут появляться новые запреты, в условиях
стихийного законотворчества в России необоснованно, поскольку у региональных
властей останется достаточно лазеек для обхода этого закона.
Для создания и поддержания разветвленной системы финансовых льгот сегодня
стране трудно выделить средства. Кроме того, эффективность таких стимулов
далеко не всегда оправдывает себя. К примеру, из множества созданных к
настоящему времени свободных экономических зон реально функционируют
единицы, другие же являются, скорее, удобным прикрытием для вывоза капитала
из страны. Несмотря на это, количество проектов создания новых свободных
экономических зон растет.
В условиях, когда продолжают сокращаться как внутренние, так и
иностранные инвестиции, страна не может позволить себе взять курс на полное
устранение системы стимулов для инвесторов. Это - задача на перспективу.
Сегодня же целесообразно сохранить эту систему, изменив принципы
предоставления стимулов, а в ряде случаев - и сами стимулы. Эти стимулы,
однако, должны применяться на условиях национального режима, ни в коем
случае не носить индивидуального характера. Предоставляя такие стимулы,
Россия должна в полной мере учитывать правила международных экономических
организаций, занимающихся вопросами иностранных инвестиций, особенно ВТО и
ОЭСР.
При разработке системы стимулирования предстоит пересмотреть вопрос о
том, что будут поощрять такие стимулы. В начале 90-х годов поощрялось
развитие отдельных регионов и отраслей. В настоящее время стимулы направлены
на увеличение объема инвестиций. В будущем России, видимо, целесообразно
стимулировать приток новых технологий, рост производства и экспорта
современной продукции.
В целом же упор должен делаться на создание стабильных условий для
деятельности иностранного капитала. Последнее предполагает закрепление или
предоставление ряда новых гарантий в законодательстве, гарантирование
инвестиций как через Агентство по страхованию и гарантированию инвестиций,
так и через федеральный и региональные бюджеты. Вопрос создания указанного
Агентства по своей важности выходит на первый план в деле сокращения
политических и экономических рисков при инвестициях в Россию. Это та
область, где страны с рыночной экономикой и международные организации могут
оказать серьезную помощь как при организации Агентства, так и в
финансировании его деятельности.
Задачи в области законодательства
В конце 1998-начале 1999 года вступили в силу законы "О соглашениях о
разделе продукции (СРП)", "Об инвестиционной деятельности", "Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации", в первом чтении был принят закон о
свободных экономических зонах, внесен Правительством в Думу законопроект о
поправках в закон о недрах. Это создало некую иллюзию благополучия в
развитии процесса привлечения иностранных инвестиций. Между тем
несовершенство принятых законов, нечеткость и непоследовательность
правоприменительной практики лишь усиливают потребность в ускоренном
формировании правовой базы, необходимой для привлечения иностранных
инвестиций.
Закон об инвестиционной деятельности практически не вносит ничего нового
в российское законодательство и вряд ли окажет заметное воздействие на
приток иностранного капитала в Россию.
Закон об иностранных инвестициях по ряду положений является шагом назад
по сравнению с предыдущим законом 1991 года. Он концептуально рыхлый,
содержит много противоречий и неточностей, отсылочных положений. Согласно
Закону льготы предоставляются только приоритетным проектам (крупные
инвестиционные проекты со значительным иностранным участием) независимо от
сферы приложения инвестиций. Однако в данном случае льготы можно было бы
использовать не только для стимулирования объема инвестиций, но и притока
капиталовложений, обеспечивающих технический прогресс в российской
экономике.
В Законе льготы предусмотрены только в отношении таможенных пошлин. Между
тем практика многих стран доказала эффективность такого инструмента, как
налоговые каникулы, и других налоговых льгот.
Закон фактически ликвидирует полноценную стабилизационную оговорку
(нераспространение на иностранных инвесторов неблагоприятных изменений в
законодательстве - "дедушкина оговорка"). В нынешнем виде стабилизационная
оговорка сводится только к неизменности налогового режима и оставляет
возможность введения, например, квотирования. Для бизнеса, ориентированного
на экспорт или импорт, это может быть критическим фактором стабильности
инвестиционного проекта.
В процессе совершенствования инвестиционного законодательства необходимо
иметь в виду:
* стабилизационную оговорку неправомерно рассматривать в качестве льготы,
как это делается в п.5 ст.9 Закона. Это - не льгота, а гарантия, и природа
их разная. При наличии льготы инвестор получает что-либо от государства
дополнительно к условиям, существующим для других инвесторов, в случае
гарантии - инвестор не получает ничего сверх положенных всем инвесторам
нормальных условий деятельности.
* закон применяет оговорку только в отношении крупных ("приоритетных")
проектов и предприятий, в которых иностранное участие составляет свыше 25%.
Однако, право на нее должны иметь все инвесторы, независимо от размера и
доли участия предприятий, причем не только иностранные, но и российские.
* срок действия оговорки ограничен 7 годами, с правом ее продления в
порядке исключения для приоритетных предприятий. Срок должен равняться
периоду окупаемости проектов, что предполагает индивидуальный подход к
каждому проекту. От исключений в плане продления нужно отказаться в
принципе, либо установить критерии, по которым такое исключение возможно для
всех инвесторов.
* необходимо установить критерии оценки неблагоприятных изменений для
инвесторов.
До сих пор в России отсутствуют две существенные государственные гарантии
для иностранных инвестиций:
* от неявных, скрытых, косвенных действий органов государства,
препятствующих деятельности иностранных инвесторов;
* от военных действий, гражданских беспорядков, введения чрезвычайного
положения и т.п. обстоятельств, чреватых ущербом имуществу инвестора.
На случай причинения ущерба должно быть предусмотрено полное возмещение,
включая упущенную выгоду. По крайней мере, речь могла бы идти о
"незамедлительной" или "своевременной" компенсации, либо о компенсации "без
необоснованной задержки". Могла бы быть рассмотрена непопулярная возможность
частичного отказа российского государства от своих суверенных иммунитетов в
судебно-процессуальной области, т.е. от принципа неподсудности государства
иностранным судам по искам, предъявленным ему частными лицами.
Реальным достижением в области инвестиционного законодательства (хотя и с
определенными оговорками) можно считать только Закон о СРП. Законодательство
по СРП открывает большие перспективы. Действуют три крупных многомиллиардных
проекта (два сахалинских и Харьягинское в Ненецком округе могут привлечь
свыше 30 млрд. долл.), приняты необходимые и получившие одобрение инвесторов
законы и несколько нормативно-правовых актов, ведутся переговоры с
потенциальными инвесторами по ряду новых крупных проектов в нескольких
регионах.
Нужно иметь в виду, что речь идет не только о нефтегазовых проектах.
Законодательство о СРП обеспечивает правовой "зонтик" и для подрядчиков
нефтегазовых компаний. Более того, в регионах, вовлеченных в эти проекты,
появляется платежеспособный спрос, что создает предпосылки для инвестиций в
самые разные отрасли и проекты.
Нужно активно использовать открывшийся шанс на инвестиции. В первую
очередь, следует увеличить число месторождений, которые можно переводить на
режим СРП (сегодня действует ограничение 30% запасов и принятый Думой
перечень нефтяных месторождений почти исчерпал эту квоту).
Закон не должен включать квоты (в частности, обязательность 70%
использования отечественного оборудования и 80% отечественного персонала),
которые прямо противоречат требованиям ВТО. Нужно устранить из закона
необходимость законодательного утверждения перечня месторождений, которые
разрабатываются на условиях СРП, и утверждение отдельными законами СРП для
месторождений, расположенных на шельфе. И то, и другое - дело Правительства,
а не парламента.
Наконец, необходимо интенсифицировать подготовку СРП для мелких и средних
месторождений, способствуя созданию дополнительных источников доходов в
регионах и снимая проблему регионального дефицита топлива и тепла. В вопросе
нефтяных месторождений с запасами до 25 млн. т. все необходимые
законодательные акты Парламентом приняты. Теперь задача Правительства -
обеспечить организационно-финансовую сторону дела.
Один из наиболее острых вопросов, стоящих перед экономикой -
необходимость существенного повышения эффективности управления
государственной собственностью. Здесь скрыт огромный инвестиционный
потенциал, который может быть реализован путем принятия Концессионного
закона, или точнее, Закона "Об инвестиционных договорах государства".
Подобный правовой акт мог бы помочь широкому и повсеместному привлечению
иностранного капитала, обеспечив заключение контрактов типа арендных
договоров между государством и частными инвесторами.
Подготовка и принятие законодательства об инвестиционных договорах
государства имеет принципиальное значение для эффективного управления
государственной собственностью в разных отраслях экономики и сферах
деятельности под контролем государства без передачи ее в частную
собственность. В конечном счете, такое законодательство может обеспечить
выработку новых подходов к приватизации, использованию природных ресурсов
(что особенно важно для ТЭК и АПК), проведение реформы коммунально-бытового
хозяйства. Законодательство может создать правовую основу для процедуры
банкротств и последующего заключения контрактов с временными управляющими,
проводящими санацию предприятий. Адекватные условия для деятельности
