инструмента государственного влияния на рынок труда. Результативность
политики на рынке труда в значительной мере связана с эффективностью
действий государственной службы занятости.
Основной "внешней" задачей государственной службы занятости является
обеспечение - если нужно, в сотрудничестве с другими заинтересованными
государственными, общественными и частными учреждениями - наилучшей
организации рынка труда в качестве неотъемлемой части национальной стратегии
достижения и поддержания полной занятости.
"Внутренняя" задача службы занятости состоит в том, чтобы найти средства
расширения "позитивного выхода" из числа безработных, препятствовать их
дрейфу в длительную безработицу и за счет этого минимизировать период поиска
работы гражданами, ускорить заполнение вакансий работодателями и, тем самым,
снизить объем зарегистрированной безработицы (а, следовательно, объем общей
безработицы).
4.1 Микроэкономическая эффективность активных программ и услуг служб
занятости
Эффект от реализации программ и услуг службы занятости может быть оценен
в трех плоскостях. Во-первых, такие программы могут быть полезны на
индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или
через поддержку его контакта с рынком труда. Однако индивидуальная польза
может касаться ограниченного круга лиц, не оказывая существенного
воздействия на рынок труда или рабочую силу в целом. Поэтому важно,
во-вторых, обеспечить реализацию программ, эффект от которых сказывался бы
на рабочей силе в целом. Вместе с тем, такой эффект может достигаться разной
ценой. Программы способны иметь равный результат по отношению к безработным
или их группам, однако расходы на них могут различаться существенно. По этой
причине, и это в-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки
зрения общественных затрат на них.
В дальнейшем мы остановимся на ограниченном круге основных действий
службы занятости, по которым имеются наибольшие возможности для оценки
(трудоустройство, обучение, досрочный выход на пенсию, создание рабочих
мест). Эти программы вызывают различную реакцию со стороны как специалистов,
так и политиков.
4.1.1 Программы обучения
Профессиональное обучение безработных обычно рассматривается как одно из
наиболее эффективных средств возвращения безработных к активному труду.
Программы обучения преследуют две основные цели: краткосрочную и
долгосрочную. В краткосрочном плане считается, что обновление
профессиональных навыков, необходимость обновления которых вызвано их
потерей по причине изменений в профессиональной структуре спроса на рабочую
силу, повышает вероятность заполнения имеющихся вакансий. В долгосрочном
плане профессиональное обучение в целом улучшает качество рабочей силы и,
тем самым, улучшает структуру предложения и снижает профессиональные риски,
возникающие по причине циклических долгосрочных колебаний в спросе.
Влияние программы на индивидуальном уровне показывает ее полезность
непосредственно для участников. Поскольку первичная цель службы занятости -
трудоустройство безработных, основной критерий результативности обучения на
индивидуальном уровне - численность нашедших работу после завершения участия
в программе. Показательно, что вероятность выхода в число работающих через
программы обучения в целом в России достаточно высока. Региональные
показатели индивидуальной результативности обучения также достаточно высоки,
хотя разница между регионами колеблется от 80% до 5%9. Тем не менее, как в
среднем по России, так и в большинстве регионов, данные значения намного
опережают результативность аналогичных программ в других странах, где
позитивный выход, как правило, не превышает 10-12% численности лиц,
завершивших обучение. Одно из основных различий состоит в преобладающей
ориентации российских программ на имеющиеся свободные рабочие места, тогда
как большинство зарубежных стран ориентирует обучение на общую ситуацию на
рынке труда, не привязывая учебные курсы только к существующим в базах
данных вакансиям.
Практика обучения под имеющиеся вакансии, несмотря на высокие конечные
результаты, имеет и свои недостатки. Учитывая ограниченное число вакансий,
имеющихся в распоряжении российской службы занятости, такая ориентация не в
полной мере использует наличие вакансий на открытом рынке труда в целом,
что, возможно, ограничивает круг поиска новых рабочих мест для граждан,
проходящих обучение. С другой стороны, концентрация внимания на текущем
спросе не учитывает возможные долгосрочные колебания в профессиональном
спросе на рабочую силу. В этом случае не исключается вероятность
"рецидивной" безработицы среди прошедших обучение, но потерявших работу по
причине структурных изменений. К сожалению, обследования, призванные оценить
судьбу трудоустроенных после завершения участия в программах обучения (в
течение, например, одного года), пока не проводится. Следует также отметить,
что ориентация на текущий спрос носит отчасти вынужденный характер,
связанный с финансовыми ограничениями. Эти ограничения во многих регионах
заставляют отказываться от планирования программ обучения в соответствии с
прогнозируемыми долгосрочными изменениями спроса на рабочую силу.
В данном случае имеется в виду влияние, которое оказывают программы
обучения на всех зарегистрированных в службе занятости безработных.
Программы, полезные для их индивидуальных участников, могут оказаться по
масштабам несущественными для влияния на массу зарегистрированных
безработных. Для характеристики группового влияния можно воспользоваться
двумя простыми показателями. Во-первых, удельный вес участников к
среднегодовой численности зарегистрированных незанятых. Данный показатель
характеризует объем безработицы, аккумулируемой в программе. Во-вторых,
удельный вес участников, успешно завершивших программу (в случае обучения -
численность нашедших работу), в общем числе трудоустройств. Текущая
административная статистика службы занятости, построенная по агрегатному
принципу, как уже отмечалось, не содержит сведений об участниках каждой из
программ и ее результатах. По этой причине сегодня затруднительно оценить
роль программ обучения в аккумуляции незанятых в сравнении с другими
активными мерами. Можно лишь отметить, что в 1995г. концентрация незанятых в
программах обучения достигла своего пика - 22%. Последовавший затем спад, в
основном, определялся сокращением финансовых возможностей службы занятости.
Долю получивших работу среди всех трудоустроенных на уроне 8% в 1995-96гг.
также следует признать весьма существенной (Таблица 4).
Таблица 4. Влияние программ обучения на групповом уровне
1993
1994
1995
1996
1997
Участники программ обучения к среднегодовой численности
зарегистрированных незанятых, %
12,1
16,4
22,3
13,4
8,5
Трудоустроено после обучения к "входу" в незанятые, %
2,4
2,9
4,4
4,3
4,3
Трудоустроено после обучения к общей численности трудоустроенных, %
6,1
9,6
7,9
8,2
6,8
Участники программ обучения к общей численности безработных, %
3,1
4,5
6,0
4,6
2,3
Трудоустроено после обучения к общей численности безработных, %
1,2
1,7
2,7
2,8
2,0
Обычно влияние той или иной программы службы занятости на рынок труда в
целом оценивается сравнением входа в число участников программы и общей
численности активного населения. Чем больше значение этого показателя, тем
существеннее влияние программы на рынок труда в целом. В течение 1994-97гг.
данный индикатор составлял 0,3%. Выделялся лишь 1995г., когда значение
показателя составляло 0,4%. Для сравнения отметим, что охват безработных
программами обучения остается одним из самых низких в мире. Показательно,
что в США, где рынок труда существенно динамичнее, коэффициент входа в
программу составил 1% рабочей силы, в Венгрии в 1993г. - 1,6%, в Финляндии в
том же году - 2,9%.
О влиянии программ обучения на российский рынок труда можно судить по
следующим сопоставлениям. Максимальное воздействие программы обучения
оказали в 1995г., когда через эти программы прошло 6% всех безработных10.
Дальнейшее снижение показателя до 2,3% в 1997г. в конечном счете сделало
влияние обучения на рынок труда весьма ослабленным.
Помимо показателя аккумуляции безработных в программе, можно
воспользоваться и другой ее оценкой, если сформулировать вопрос следующим
образом: насколько велико влияние программы на сокращение объема безработицы
в целом? Через обучение в 1995-96гг. около 3% всех безработных удалось
вернуть к работе. Однако в 1997г. доля нашедших работу после завершения
обучения в общей численности безработных снизилась до 2%.
Несмотря на изменившуюся динамику, можно сделать вывод, что обучение
безработных имеет достаточно высокий потенциал позитивного воздействия как
на его участников, так и на рынок труда в целом. По нашему мнению, значение
данной программы может быть значительно расширено.
4.1.2 Досрочные пенсии
Основная цель программы досрочного (за 2 года до обычного срока) выхода
на пенсию - расширить возможности работников более молодых возрастов по
поиску рабочего места за счет их освобождения работниками старших возрастов,
а также снизить численность безработных старших возрастов, не имеющих
перспектив на рынке труда. В силу того, что данная программа имеет цели,
отличные от программ обучения, оценка влияния досрочного выхода на пенсию
также обладает рядом особенностей.
Особых сомнений позитивное влияние досрочного выхода на пенсию на
индивидуальном уровне не вызывает хотя бы в силу того, что участник этой
программы, получая пенсию в обычном размере, как правило, повышает и уровень
своих доходов по сравнению с пособием по безработице. Данные, приведенные
ниже (см. Таблица 5), подтверждают существенное значение досрочного выхода
на пенсию для граждан предпенсионного возраста, зарегистрированных в службе
занятости. В 1996г. более половины из них воспользовались программой.
Несмотря на то, что в 1997г. численность участников сократилась почти в два
раза (по причине дефицита средств в большей части регионов), охват
безработных предпенсионного возраста остается заметным - 32,6%.
Влияние программы на этих уровнях оценить более сложно. Ключевые
направления такой оценки могут быть следующие. Во-первых, насколько ощутим
эффект снижения давления на имеющиеся вакансии за счет выхода работников на
досрочную пенсию для всех зарегистрированных незанятых. Во-вторых, насколько
весом этот же эффект для всех безработных предпенсионного возраста.
Таблица 5. Влияние программы досрочного выхода на пенсию
1993
1994
1995
1996
1997
Назначено досрочных пенсий, чел.
91777
114434
129758
82075
42975
Зарегистрированные безработные в предпенсионном возрасте, чел.
н/д
н/д
н/д
161083
131813
Доля участников программы в целевой группе, %
н/д
н/д
н/д
51,0
32,6
Доля участников программы в среднегодовой численности зарегистрированных
незанятых, %
9,0
7,7
7,6
3,6
2,0
Численность безработных в предпенсионном возрасте, чел., женщины - 50-54
года, мужчины -55-59 лет11
241761
316249
300500
257600
351573
Участники программы к численности безработных в предпенсионном возрасте,
%
38,0
36,2
43,2
31,9
12,2
