Совете требуется обычно около 12 месяцев.
Очевидно, что люди захватывают землю и строят дома в нарушение закона прежде
всего потому, что законные каналы доступа к земле чрезвычайно трудно проходимы.
Бессмысленность ограничений делается особенно удручающей, если вспомнить, что
от силы 5% национальной территории в настоящее время используется для
хозяйственных целей. Экономическое значение остальным 95% придает лишь
деятельность людей. Застройка -- обычный способ сообщить ценность земле, но
именно этот путь и ограничен законом.
83 месяца нужно убить на получение разрешений на землю, на создание
инфраструктуры, на строительство. Этот срок следует рассматривать как главное
препятствие, делающее законопослушание настолько дорогим, что для людей со
скромным достатком единственным выходом является внелегальная застройка. Это
типичный пример плохого закона.
Цена доступа к торговле
Далее Институт изучил условия доступа к торговле, ведущейся по закону. Только
существующие ограничения способны объяснить, почему лимчане, нарушая закон,
торгуют на улицах или на рынках. Институт изучил два пути, предлагаемых
каждому желающему торговать на законных основаниях -- открытие магазина и
строительство рынка или торгового центра. В первом случае мы использовали тот
же подход, что при изучении промышленности: мы имитировали открытие магазина.
Во втором мы поступили так же, как при изучении жилищного строительства: мы
исследовали существующие законы и проанализировали рынки или торговые центры,
построенные уличными торговцами.
Открытие магазина в рамках закона
Исследователи вели себя как обычные люди со скромным достатком: проходили
через различные процедуры без всяких хитростей, выполняли предъявляемые
требования и пытались избежать взяток. Для проведения эксперимента был выбран
район Сан-Хуан де Мирафлорес. Это новый, процветающий в коммерческом отношении
район с хорошими дорогами. Были арендованы и оборудованы подходящие помещения,
и эксперимент начался.
Имитация показала, что для законного открытия небольшого магазина нужно пройти
ряд бюрократических процедур в трех различных правительственных департаментах.
Для этого требуется 43 дня и 590,56 долл., что составляет 15 минимальных
месячных зарплат по состоянию на дату окончания эксперимента.
Ясно видно, как существующие правила толкают людей на пренебрежение законом.
Строительство рынка
Институт изучил пять реальных случаев, когда продавцы организовывались, чтобы
построить свои собственные рынки. Эти случаи охватывают основные торговые
районы города.
Исследование показало, что для строительства рынка в рамках закона нужно
примерно 17 лет -- от создания мини-рынка до возникновения надлежащим образом
оборудованного рынка. Если вычесть время, необходимое торговцам для
внезаконного объединения, то период ожидания составит по меньшей мере 14,5
года и может служить чистым показателем величины затрат на доступ к настоящему
рынку. (Крупные застройщики, действующие в рамках закона, тратят на все это
100 дней).
Трудности строительства собственных новых рынков объясняют, почему многие
становятся уличными торговцами. Ведь рынки появляются лишь тогда, когда
торговцы организованы и начинается процесс накопления сил и ресурсов. Этими же
трудностями объясняется и тот факт, что многие остаются уличными торговцами
намного дольше, чем хотели бы. Но несмотря ни на что, за последние 20 лет на
каждый государственный рынок торговцами было построено 12 рынков. Не будь
ограничений, они построили бы куда больше.
Цена доступа к транспорту
И, наконец, мы подошли к вопросу о цене доступа к транспорту. Здесь все
намного проще, чем в промышленности, жилищном строительстве и торговле, и в то
же время более драматично. Иными словами, законного доступа к этому виду
деятельности не существует.
Поэтому Институт не проводил имитации и не рассматривал реальных случаев,
поскольку их не было, а обратился непосредственно к закону, чтобы определить
существующие препятствия. Нынешняя процедура получения права на перевозку
пассажиров такова.
Во-первых, лишь государство дает право осуществлять перевозки. Никакая группа
перевозчиков не может сорганизоваться и запросить о выделении маршрута. Тем
самым полностью исключается свобода доступа к транспортной деятельности.
Во-вторых, лишь власти могут решить, на каких маршрутах следует увеличить
транспортное обслуживание. После того, как потребности выявлены, никто не
имеет права обращаться с предложением своих услуг, поскольку власти обязаны
предложить новый маршрут существующим в районе комитетам или компаниям.
Последние получают новые права, и происходит расширение маршрута. Только если
лицензированные перевозчики не в состоянии удовлетворить запрос, власти вправе
вовлечь в эту деятельность третью сторону.
В интересах точности Институт предпринял дальнейшее исследование, исходя из
гипотезы, что правовых препятствий не существует, но все бюрократические
препоны остаются на месте, а министерство транспорта и связи по-прежнему несет
ответственность за дела такого рода.
Исходя из этого, представители Института опросили чиновников министерства,
чтобы узнать их предположения о том, какой могла бы быть гипотетическая
процедура получения доступа к транспортной деятельности. Выявились две
возможности. Во-первых, группа людей может внелегально сформировать комитет и
запросить концессию на микроавтобусный маршрут. Во-вторых, группа людей может
создать корпорацию и запросить концессию на автобусный маршрут.
Чтобы получить концессию на маршрут микроавтобуса, нужно примерно 26 месяцев,
а на маршрут автобуса -- около 27 месяцев.
Основные результаты наших исследований мы выразили через показатели издержек
доступа к промышленности, жилищному строительству, торговле и транспорту. Эти
издержки создаются действием правительственного регулирования, включающего
разные по своему значению и природе меры. Это регулирование, несомненно,
возникло из желания исправить недостатки рынка и улучшить планирование или
сделать частную деятельность более рациональной, но дало обратный эффект.
Появились новые затраты, дискриминирующие людей по уровню дохода и
гарантирующие тем, кто находится в лучшем финансовом положении, более легкий
доступ к преимуществам законопослушной деятельности. А беднякам пришлось
заниматься вполне хорошими видами деятельности -- строительством, торговлей,
производством, перевозками -- вне рамок закона. У нас плохие законы.
Цена продолжения деятельности в рамках закона
Выявив взаимосвязь людей и законов при начале разных видов экономической
деятельности, Институт изучил эту взаимосвязь в ходе самой деятельности. В
этот период люди также вынуждены подчиняться большому числу различных правил,
чтобы остаться в рамках закона. Для обозначения данного явления мы придумали
выражение "цена продолжения деятельности в рамках закона".
В широком смысле это выражение охватывает множество сложных ситуаций. Оно в
равной степени подразумевает издержки, порождаемые самими законом, -- налоги,
подчиненность бюрократическим процедурам, соблюдение некоторых обязательных
норм при руководстве персоналом, более высокие ставки платежей за коммунальное
обслуживание, -- а также издержки, косвенно создаваемые правовыми институтами
в целом -- нестабильностью правовой системы, негарантированностью прав
собственности, неэффективностью судопроизводства при разрешении конфликтов или
взыскании долгов. Поскольку невозможно охватить все эти аспекты сразу,
Институт сосредоточился на изучении прямых затрат. Мы проанализировали отчеты
о прибыли. Анализ ограничивался лишь промышленными предприятиями.
Мы отобрали 50 небольших промышленных фирм, нанимающих не более четырех
работников. Фирмы работали в отраслях, для которых характерен высокий удельный
вес внелегальной деятельности: хлебопечение, изготовление трикотажных изделий,
пошив одежды, пошив обуви (за исключением резиновой и пластиковой),
производство мебели и столярные работы.
Анализируя эту выборку, исследователи обнаружили, что законопослушание
обходится небольшой производственной фирме в 347,7% ее посленалоговой прибыли
и в 11,3% ее производственных издержек. Иными словами, если бы не затраты на
подчинение закону, прибыли фирм, а значит их сбережения и потенциальный
инвестиционный капитал, были бы вчетверо выше.
Наша выборка помогла также определить относительную роль разных видов затрат.
Исследователи сгруппировали издержки по группам: налоговые, неналоговые и
расходы на коммунальное обслуживание. Оказалось, что 21,7% затрат на
законопослушание приходится на налоги, 72,7% -- на другие требуемые законами
цели и оставшиеся 5,6% -- это затраты на коммунальное обслуживание. Другими
словами, из каждых 100 долл., которые небольшая промышленная фирма обязана
уплатить, чтобы остаться в рамках закона, 22 долл. приходится на налоги, 73
долл. -- на другие требуемые законом цели, и 5 долл. -- на коммунальное
обслуживание.
В "другие требуемые законом затраты" входят расходы на требуемые законом
административные процедуры. Чтобы рассчитать время, поглощаемое этими
процедурам, Институт проанализировал деятельность 37 законно
зарегистрированных компаний, действующих в областях с относительно высоким
уровнем внелегальности: в производстве продуктов питания, деревянной мебели,
текстиля и одежды, химических изделий и пластмасс, печатной продукции,
металлоизделий, механических изделий и игрушек. Обнаружено, что компании
затрачивали примерно 40% общего рабочего времени их административного
персонала на исполнение бюрократических процедур. В среднем каждый из этих
служащих посвящал два с половиной дня в неделю такой работе -- гигантская
растрата ресурсов!
Издержки на законопослушание не позволяют свободно распоряжаться прибылью,
возникающей в результате деятельности фирмы, и таким образом влияют на
потенциальную прибыль компаний. Последние могут использовать только 23,3 долл.
из каждых 100 долл. "излишков", представляющих собой потенциальную прибыль, а
оставшиеся 76,7 расходуются на выполнение требований закона. Вопреки возможным
предположениям, лишь 17,6 долл. из этой суммы идут на уплату налогов; 59,1
долл. идут на другие цели.
Прежде всего мы можем сделать вывод, что налоги -- не главная проблема, и что
не налоговая политика определяет выбор -- действовать в рамках закона или
внелегально. Сердцевину проблемы составляют иные требуемые законом расходы.
Деловые люди должны подчиняться массе правил, начиная от заполнения
бесконечного числа документов в правительственных учреждениях и кончая жестким
администрированием своего персонала. Похоже, что именно это оказывает решающее
влияние на выбор между ведением дел в рамках закона или внелегально. Наш
анализ свидетельствует, что трудоемкие технологии повышают бремя
законопослушания и толкают к капиталоемким технологиям. Люди, вытолкнутые из
производства, которым также не по силам законопослушание, подаются во
внелегалы. Поскольку в Перу в избытке скорее труд, чем капитал, результатом
является неэффективное использование ресурсов, разрушительно действующее на
общество в целом. Законы Перу поощряют скорее сверхкапитализацию производства
-- просто за счет механизмов, которые делают законную занятость чрезмерно
обременительной.
Мы можем также заключить, что издержки на послушание законам, по всей
видимости, сильно влияют на тактику и стратегию бизнеса, определяют при любых
технологиях производства как приемы ведения дела, так и результаты. Эти
издержки изменяют распределение ресурсов и повышают производственные затраты в
целом, ограничивают мобильность факторов производства, увеличивают издержки
трансакций. Независимо от эффективности используемых технологий, это изменяет
прибыльность фирм. Процветание компании в меньшей степени зависит от того,
насколько хорошо она работает, и в большей -- от издержек, налагаемых на нее
законом. Предприниматель, который лучше манипулирует этими издержками или
