политический контроль над платой за проезд и над данной сферой услуг в целом.
В результате контроля плата за проезд в период с 1980 по 1984 г. снизилась на
15% в реальном выражении, а задолженность (выраженная в долларах) за
приобретение крупногабаритных транспортных средств возросла вследствие
девальвации на 1675,5%. Одновременно правительство ввело налог на бензин, и
этот налог в сочетании с инфляцией увеличил цену на бензин на 1727,3%. В
сложившейся ситуации, вместо того чтобы утвердить реалистичную плату за
проезд, учитывающую затраты на приобретение и импорт автомобилей и запасных
частей, выход на рынок капиталов и т.д., правительство избрало традиционную
политику детального обсуждения перемен, бюрократизируя и еще более усложняя
положение дел.
В январе 1984 г. государство основало Фонд финансирования наземного
транспорта, предназначенный для субсидирования владельцев автобусов и
финансирования их закупок. Им было разрешено уплачивать налоговую
задолженность по частям, они освобождались от таких налогов, как налог на
продажу, налог на фонд заработной платы и налог на капитализацию активов после
переоценки; прекращались все судебные разбирательства, направленные против
водителей. Спустя два месяца был установлен специальный режим импорта,
узаконивший беспошлинный ввоз автомобилей в случае их сборки внутри страны. В
1985 г. в последней отчаянной попытке спасти водителей-внелегалов государство
издало Закон о наземном транспорте, дабы "... содействовать созданию системы,
которая соотносила бы плату за проезд с реальными затратами на предоставление
услуг, чтобы дать возможность владельцам общественного транспорта избежать
финансового краха".
Но все эти меры лишь продлевали агонию. Ни одна из них не могла компенсировать
удешевление проезда, рост налогов и удорожание топлива, тяготы
государственного контроля и необходимость удовлетворять новым требованиям.
Владельцам автобусов приходилось снимать детали с одних машин, чтобы
продолжать работу на других.
В этой ситуации их лидеры были вынуждены заявить: "Мы проедаем собственные
автомобили". Когда же доходы упали и работа стала убыточной, они перестали
обслуживать свои автомобили. Внелегалы начали разоряться.
Новое поколение внелегалов
Последний этап в этой истории начался, когда появились пираты, т.е. внелегалы,
использовавшие углублявшийся кризис системы для захвата данной сферы
деятельности.
В то время как водители автобусов чинили изношенные автомобили, сидели по уши
в долгах и расходовали массу времени на канцелярскую волокиту и переговоры с
государством, их позиции постепенно завоевывались новым поколением внелегалов,
причем почти теми же приемами, какими их предшественники теснили автобусные
компании до 1965 г.
Узнаваемые по модернизированным вариантам тех же машин, что и двадцать лет
назад, и по пиратским флажкам на ветровом стекле, новые внелегалы
распространялись очень быстро. По нашим оценкам, в 1984 г. их насчитывалось
около 6800 против 7969 водителей-внелегалов, чьи маршруты подвергались захвату.
Так же как прежде автобусные компании, владельцы автобусов потеряли
возможность удовлетворять растущий спрос на услуги и были вытеснены теми, кто,
не нес расходы на ведение дел с государством и мог брать за проезд более
высокую плату и обеспечивать услуги лучшего качества. (В среднем пираты берут
за билет на 63% больше государственных расценок.) Спад и возрождение
пассажирских перевозок повторили прошлое, однако теперь жертвами стали прежние
захватчики. То же может произойти и с пиратами. Государство вскоре начало
поглощать их, обеспечивая им всяческую заботу в обмен на подчинение
правительственному контролю.
Объем внелегальных пассажирских перевозок тем не менее продолжал нарастать. К
1984 г. прежние внелегалы и новые пираты владели 91 из каждых 100 машин в
общественном транспорте. Лишь 9 принадлежали обычным автобусным компаниям.
Тайна периодических банкротств
Действующая логика и эволюция транспортных услуг оправдывают иронический
вывод: всякий раз, когда группе легальных или внелегальных бизнесменов удается
создать законченную систему услуг, эта группа начинает разоряться.
Автобусные компании вытеснили с рынка компанию "Метрополитен" и в свою очередь
были вытеснены к 1965 г. владельцами автобусов, уступившими место новым
пиратам 20 лет спустя. История транспорта представляет собой заколдованный
круг банкротств, за которые в значительной степени ответственна правовая
система, созданная государством.
Однако правовая система никогда не рассматривалась как проблема. Люди
предпочитали клеймить внелегалов, бюрократию или правительство. Между 1926 и
1984 г. ответственность за транспорт передавалась из рук в руки пятнадцать
раз: за ветвью исполнительной власти, которая курировала транспорт до 1921 г.,
последовало Министерство муниципального транспорта в 1926 г., Министерство
общественных работ в 1927 г., Министерство дорог и автотранспорта в 1929 г.,
Управление омнибусов Министерства дорог и автотранспорта в 1934 г.,
Координационный совет по транспорту в 1942 г., Министерство наземного
транспорта и перевозок в 1946 г., Министерство перевозок в 1963 г.,
Министерство городских перевозок и Министерство наземного транспорта в 1969
г., Министерство перевозок в 1972 г., преобразованное в следующем году в
Исполнительный комитет наземного транспорта и Министерство наземных перевозок
в 1981 г.
Дело, видимо, в том, что на протяжении многих лет правовая система не
позволяла проявляться громадной энергии и предпринимательскому таланту
легальных и внелегальных предпринимателей. Похоже, что система создана для
взаимодействия лишь с очень малым количеством заинтересованных групп, а не с
предпринимателями в целом. Официальное признание перевозчиков рассматривается
не как право, а как привилегия, даруемая в обмен на принятие политического
вмешательства и многочисленных тягот, включая контроль платы за проезд.
Такая ситуация полностью изменила поведение водителей транспорта и переместила
конкуренцию в области транспортных услуг со стоимости и качества на
безопасность. Вместо снижения цен на билеты и повышения качества и комфорта,
многие годы методами конкуренции были уменьшение безопасности и уплата взяток
чиновникам. Одной из многих привилегий, полученных в обмен на подчинение
правительственному контролю, было ослабление требований к безопасности со
стороны властей. Когда правительство постановило, что водители автобусов
должны платить лишь 10% суммы штрафов, налагаемых полицией, или когда оно
запретило полиции задерживать автобусы при почти любых нарушениях правил
движения, оно в действительности снизило стимулы к безопасному поведению.
Попытки судов косвенно наказывать нарушение правил безопасности через
предъявление гражданских исков были сорваны тем же самым путем.
Законодательство четко определяет контрактную ответственность, а именно
ответственность водителя транспортного средства за его пассажиров, и
внеконтрактную ответственность, т.е. ответственность водителя перед остальными
участниками уличного движения. Однако юридические процедуры настолько
запутанны, а наказания столь смехотворны, что затраты на привлечение водителя
к суду намного превышают получаемые выгоды. Другими словами, система такова,
что государству проще установить детальный контроль над транспортными
услугами, чем создать надлежащую инфраструктуру как для пассажиров, так и для
других участников дорожного движения.
Все вышеописанное сделало систему перевозок в Перу одной из самых опасных в
мире, гораздо опаснее, чем в крупных городах Европы. В дорожных происшествиях
в Перу гибнет в 11 раз больше людей, чем в ФРГ, и в 19 раз больше, чем в
Великобритании. В 1984 году одна авария со смертельным исходом приходилась в
Лиме на 260 автомашин, в ФРГ -- на 2183 и в Англии -- на каждые 3729
автомашин. Эти потрясающие цифры характеризуют еще и величину материальных
потерь общества, которая составила в 1984 г. 9,15 млн. долл. Такую цену
перуанское общество вынуждено платить, поскольку целью государственных
расходов является политический контроль над водителями, а не технический
контроль над транспортными средствами. Сложившаяся ситуация привела к крушению
надежд и огромному разочарованию тысяч индивидуальных водителей, которые
благодаря только своему труду и сбережениям обеспечивали 91% массовых
перевозок.
Эти проблемы могут навести на мысль, что внелегальный транспорт должен быть
полностью заменен общественными транспортными корпорациями, нацеленными на
соблюдение стандартов безопасности и качества. Но такое решение потребовало бы
грандиозных затрат. Институт подсчитал, что если бы государство решилось
исключить или запретить внелегальный транспорт, то лишь 9 из каждых 100 машин
общественного пользования смогли бы выйти на линию и обслужить лишь 21 % тех,
кто ежедневно пользуется этой услугой. Резкое сокращение городских
пассажирских перевозок очень тяжело ударило бы по беднейшим слоям населения. В
некоторых внелегальных поселениях практически замерло бы движение.
Чтобы заменить внелегальный парк автобусов государству в 1984 г. пришлось бы
выложить 620 млн. долл. -- 41,2% всех государственных инвестиций в стране.
Плюс ежегодное инвестирование в среднем еще 49 млн. долл., чтобы удовлетворять
рост спроса на транспорт. При сохранении существующей платы за проезд это
потеря 93 млн. долл. в год. Короче говоря, инвестиции для замены внелегалов
увеличили бы и без того огромный бюджетный дефицит еще на 7,2%. И это без
учета соответствующей инфраструктуры (заправочные станции, ремонтные
мастерские и т.д.), которая потребовала бы не менее 400 млн. долл.
Остаются нерассмотренными еще несколько вопросов. Почему водители-внелегалы не
могли получить законный статус без нарушения закона? Почему они получили лишь
фактическое признание, но так никогда и не обрели вполне законного положения,
которое обеспечивало бы им надежную независимость, хотя их деятельность в
точности отвечала целям государства? Почему, когда они добились некоторой
легализации, это привело их к банкротству? Почему перуанское общество не
смогло определить истинные причины хаоса в транспортной системе и вместо этого
принялось осуждать водителей-внелегалов? Мы убеждены, что эти проблемы
порождены правовой системой Перу, рассмотрению которой и посвящаются следующие
главы.
Глава 5. Издержки и значение закона
Цена подчинения закону
Издержки доступа
Цена внелегальности
Последствия издержек от законопослушности и деятельности вне рамок закона для
всего народного хозяйства
Правовая система предопределяет развитие
В предыдущих главах мы детально рассмотрели вопрос о том, как появилась и
развивалась внелегальная деятельность в трех определенных областях. Мы
рассчитывали, что, опираясь на эмпирические исследования, нам удастся описать
фундаментальные характеристики системы внелегальных норм, выявленных
исследователями Института свободы и демократии, и проследить их историческую
эволюцию, выявить движущую ими логику.
Все это показало, что жизнь в нашем обществе требует громадных и напрасных
издержек, которые вынуждены нести в равной степени те, кто действуют легально
или внелегально. Мы увидели, как происходят захваты, как растет напряженность
дорожного движения и увеличивается число дорожно-транспортных происшествий.
Как постоянная правовая неопределенность отвлекает ресурсы, силы и
изобретательность от плодотворной деятельности на политические акции, имеющие
целью избежать правовых санкций и добиться признания присвоенных внелегальных
прав.
Считалось, что эти проблемы порождены множеством причин -- миграцией,
несправедливым распределением доходов, безработицей, даже климатом. Но по мере
продолжения наших исследований становилось ясно, что ни одна из этих причин не
может объяснить величину и сложность возникших проблем. Миграцией можно
объяснить рост числа жителей столицы. Несправедливым распределением доходов --
