сам факт миграции. Безработица объясняет избыток рабочей силы. Климат
показывает, почему определенный тип городского строительства возможен в данных
географических условиях. Однако ни один из этих факторов не дает ответ, почему
люди решают захватить землю для строительства домов, занять улицы для
торговли, завладеть маршрутами для обеспечения транспортных услуг. Короче
говоря, никто не в состоянии определить, почему одни предпочитают действовать
в рамках закона, а другие -- внелегально, также как никто не может предсказать
результаты того или иного процесса.
Вот почему мы решили обратиться к самим внелегалам. Так мы узнали, что их
главные претензии -- к закону, поняли, зачем им было нужно признание в рамках
правовой системы. Мы решили изучить правовую сторону вопроса и определить, как
она влияет на принятие решения -- действовать ли в рамках закона или
внелегально, а также на результаты этого выбора. Для количественной оценки
этого влияния Институт провел ряд полевых исследований.
Ниже представлены результаты наших исследований. Во-первых, мы показываем цену
подчинения законам, -- а она сказывается в принятии решений о начале,
продолжении или прекращении деятельности в рамках закона или внелегально.
Затем речь идет о цене нарушения законов -- чем приходится платить за
отсутствие защиты и дополнительные возможности, возникающие при деятельности
внеправовых институтов. Мы продемонстрируем также, во что обходится все это
перуанскому обществу в целом. И, наконец, мы рассмотрим значение закона вообще
и особенно в процессе развития.
Исследования Института подтверждают, что эффективность экономической
деятельности зависит от регулирующего ее закона. Именно в этом смысле мы будем
говорить о "хороших законах" и "плохих законах': закон хорош, если он
гарантирует экономическую эффективность и способствует ей, и плох, если
препятствует ей или ухудшает ее. Из-за плохих законов нам приходится слишком
дорого платить за законопослушность; из-за отсутствия хороших законов мы
вынуждены нести издержки деятельности вне рамок закона.
Цена подчинения закону
В любой деятельности люди дважды определяют свое отношение к законопослушанию:
когда они ее начинают и когда решают вопрос -- продолжать ли дальше.
Для аналитических целей Институт использует две концепции: "цена доступа" к
сфере деятельности и "цена продолжения" ее. Такой подход позволяет изучить все
требования, которым должны удовлетворять граждане для получения права легально
заниматься определенной экономической деятельностью, а затем все требования,
которым необходимо удовлетворять, чтобы остаться в рамках закона. Мы
стремились узнать, как влияют эти издержки на индивидуальный выбор.
Мы оценивали различные издержки доступа к деятельности в рамках закона и
издержки продолжения этой законопослушной жизни. Но следует понимать, что
среднестатистический гражданин ничего подобного не делает. Тот, кто отрицает
правовую систему или использует ее, лишь весьма приблизительно рассчитывает,
во что может обойтись подчинение требованиям закона и что можно получить
взамен. Выбор базируется не на точной оценке, а на смутном представлении --
подобном тому, что лес страшнее отдельных деревьев. Наше исследование
показывает, что готовность перуанцев действовать вне рамок закона в
значительной степени есть результат рациональной, хотя и не очень детальной,
оценки издержек законопослушания.
Издержки доступа
Ни одним из изученных Институтом видов экономической деятельности нельзя
заниматься на законных основаниях без предварительного выполнения ряда
требований. Чтобы определить эти требования и связанные с ними затраты,
Институт изучил четыре сферы деятельности, в которых внелегальность была
основной социальной проблемой: промышленность, жилищное строительство,
торговлю и транспорт.
Издержки доступа к производственной деятельности
Для измерения издержек доступа к промышленности Институт был вынужден
прибегнуть к имитации. Начиная исследования, положенные в основу этой книги,
мы услышали самые противоречивые оценки того, насколько сложно развернуть
промышленное производство. Опрошенные нами законопослушные бизнесмены
свидетельствовали, что предварительные процедуры весьма обременительны, а
действующие вне рамок закона просто содрогались при разговоре о них, но юристы
утверждали, что процедуры достаточно просты и требуют немного времени. Мы
решили разобраться в этом сами.
Летом 1983 г. группа исследователей Института основала в предместье Лимы
фабрику по пошиву одежды и прошла все бюрократические процедуры, необходимые
для ее регистрации в соответствии с законом. Для простоты группа имитировала
развертывание бизнеса одним владельцем, а не товариществом или акционерным
обществом.
С этой целью они арендовали помещение, установили там швейные и вязальные
машины и другое необходимое оборудование, а также наняли четырех студентов
университета для прохождения различных бюрократических инстанций под
наблюдением юриста, хорошо знающего административное право. Выбранный для
имитации вид деятельности не только широко распространен в Перу, но и весьма
репрезентативен. Для регистрации такого рода предприятия нужно пройти 60%
бюрократических процедур, общих для всех видов промышленной деятельности, и
90% процедур, необходимых для неинкорпорированных предприятий.
Было решено испытать на себе всю без исключения канцелярскую волокиту, как это
приходится делать простому человеку, и давать взятки лишь после исполнения
всех законных требований, когда взятка становилась единственным способом
завершить регистрацию и продолжить эксперимент. В ходе эксперимента у команды
имитаторов 10 раз вымогали взятки для ускорения регистрации. Дважды они
вынуждены были согласиться, поскольку другого способа продолжать эксперимент
не представлялось. В восьми случаях они избежали дачи взяток, хотя это
оказалось нелегко. Имитация была организована так, словно имитаторы ежедневно
приезжают из внелегального поселения Вилла Эль Сальвадор в различные
административные центры. Они переходили из офиса в офис, делали детальные
записи, замеряли время, потраченное на разные формальности, и собрали массу
требуемых документов.
Результаты показали, что человек со скромными средствами должен потратить 289
дней на бюрократические процедуры, требуемые для заполнения 11 документов, и
лишь после этого сможет открыть небольшое предприятие.
По завершении имитации мы рассчитали издержки на все необходимые процедуры. По
нашим расчетам все вместе обошлось в 194,4 долл. Почти десятимесячное ожидание
разрешения открыть дело привело бы к потере чистого дохода в 1036,60 долл.
Общие затраты на законную регистрацию предприятия составили, таким образом,
1231 долл. -- 32 минимальные месячные зарплаты.
Эти первоначальные результаты показали не только трудность доступа к
промышленной деятельности, но и абсурдность утверждения, что законы не создают
проблем. Они показали также абсолютную бесцельность всего порядка: несмотря на
289 дней, проведенных имитаторами в присутственных местах, и 11 полученных ими
разрешений, ни в одном из этих присутственных мест никто не заподозрил, что
участвует в игре.
Цена доступа к жилью
Следующим шагом было изучение цены доступа к жилью.
Использовать метод имитации оказалось невозможным, поскольку для этого было бы
необходимо создать ассоциацию или кооператив и привлечь несколько сот человек
к участию в длительном эксперименте. Нам удалось использовать два непрямых
метода. Анализируя содержание законов, мы смогли выяснить характеристики
различных процедур;
анализируя административную практику, мы определили среднюю продолжительность
этих процедур. Данное исследование охватывает те единственные три ситуации, в
которых власти выделили землю под строительство в период между 1981 г. (годом
принятия Закона о муниципалитетах) и датой проведения исследований
сотрудниками Института. Следует отметить, что в тот же самый период произошло
несколько сот захватов.
Мы выяснили следующее: если группа небогатых людей решает получить городскую
землю для жилищного строительства легально, она должна добиться официального
разрешения на пользование пустующей государственной землей, представить план
урбанизации, получить разрешение на строительство и сертификат соответствия
строений одобренному плану. Процесс занимает в среднем 83 месяца (6 лег и 11
месяцев), если выполнять все установленные требования.
В данном случае закон требует непропорционально больших затрат. Есть смысл
кратко рассмотреть каждую из основных стадий этого процесса.
Получение государственной земли
Если заинтересованные стороны не могут купить уже урбанизированный участок
земли и решают построить дом на вполне законных основаниях, они должны
испросить разрешение на получение государственной земли.
Эта процедура занимает 43 месяца (3 года и 7 месяцев). В ней участвуют до
шести министерств, в том числе президент Республики. Ввиду продолжительности
процедуры Институт решил выяснить последовательность необходимых
административных шагов и ответить на вопрос, является ли такая длительность
всех процедур следствием сопротивления бюрократии или же это результат
необходимости строгого исполнения установленных правил. 43 месяца, необходимые
для получения разрешения, являются результатом 207 бюрократических процедур,
которые затрагивают 48 различных правительственных учреждений. Каждая
процедура занимает примерно одну рабочую неделю.
Следует отметить, что всякий человек, приобретающий государственную землю,
получает в конце процесса неполноценное право владения. Например, в отличие от
обычного владельца частной собственности, получатель государственной земли
может продать или заложить ее лишь с согласия провинциального правительства.
Такая правовая дискриминация задевает только людей с небольшими средствами,
более всего нуждающихся в приобретении государственной земли для строительства
жилья.
Не следует полагать, что темный процесс получения разрешения идет сам по себе.
Он требует времени, информации и ресурсов. Чтобы подсчитать издержки, Институт
взял за основу некую гипотетическую ассоциацию жилищного строительства,
состоящую из 244 членов, и рассчитал затраты каждого члена ассоциации на
приобретение честным путем официального разрешения на клочок земли, где он мог
бы построить свой дом.
По нашим оценкам на выполнение процедур получения разрешения ассоциации
придется затратить 526 019 долл. Каждый участник тратит 2156 долл.. Другими
словами, всякий, кто в то время получал минимальную месячную зарплату, должен
был отдать свой полный доход за 4 года и 8 месяцев.
Согласование инфраструктуры
Выделенную государством землю следует осваивать. Согласно определению из
Национальных строительных правил это "процесс, включающий изменение
использования сельской или пустующей земли и предусматривающий создание
коммунальных сооружений".
Строительство не может вестись произвольно -- в соответствии со вкусами и
финансовыми возможностями владельцев. Любой план застройки участка должен
прежде всего принимать во внимание назначение земли, определенное зональными
правилами, минимальные стандарты качества и максимально допустимую нагрузку на
инфраструктурные сооружения.
Только при соответствии плана всем критериям может быть начата застройка
участка. Необходимые согласования занимают в среднем 28 месяцев и включают по
меньшей мере три стадии, каждая из которых требует привлечения городского
совета-Лимы: утверждения подготовительных разработок, утверждение планов и
выдачи разрешений на внесение изменений в эти планы.
Разрешение на строительство
И, наконец, когда земля уже получена и создана инфраструктура, можно начинать
застройку. Но сначала нужно получить разрешение на строительство, а когда оно
закончено -- получить сертификат соответствия застройки ранее утвержденному
плану. Институт обнаружил, что для получения этих двух документов в городском
