постановления в безгосударное время (начало XVII в.) имели силу закона, а
при государях получали такую силу согласием государя. Необходимо только
заметить, что название Земских соборов "общеземскими" или "всесословными" не
всегда точно: они и составом, и деятельностью не отражали в себе всех
классов общества. Крестьянство бывало на них чрезвычайно редким гостем,
податные классы представлялись менее полно, чем высшие служилые.
Деятельность соборов никогда не преследовала узких сословных интересов и не
была эгоистична, но силой исторических обстоятельств приводила к лучшему
обеспечению интересов средних слоев общества (дворян и посадских), которые
составляли в тот момент главную политическую силу страны. Соборы
прекратились задолго до Петра (с 1653 г. их не видно; в 1682 г. были две
сословных комиссии земских представителей, но они не соединились в собор).
Стало быть, нельзя причины их прекращения видеть в Петре, как это делают
некоторые писатели.
Земские соборы были случайным, экстренным органом, помогавшим верховной
власти в деле управления. Таким же, но постоянным органом была Боярская
дума. Историки этого учреждения отмечают несколько моментов в историческом
развитии Боярской думы. В XV и XVI вв., как доказывает В. О. Ключевский,
дума стала оплотом политических притязаний, возникших в московском боярстве
в то время, когда в это боярство вошла масса удельных князей, перешедших на
службу к московскому князю. Эти князья полагали, что в силу своего
происхождения и прежних прав самостоятельной власти они могут
соправительствовать с московскими государями. Однако эти последние не стояли
на такой точке зрения и понимали служилых князей, как своих простых слуг.
Вследствие этого между боярством и московскими государями произошел в XVI в.
ряд недоразумений, завершившихся казнями Ивана Грозного. Однако и при
Грозном боярство составляло строго аристократический класс, наполнявший думу
почти исключительно своими членами. Но вследствие гонения Ивана IV и
последующего смутного времени княжеское боярство вымерло (Мстиславские,
Шуйские, Бельские и др.), частью же обеднело и сошло в низшие слои
придворной знати (Хованские, отчасти Голицыны, Ростовские и др.). Вместе с
тем стали по личным заслугам и качествам возвышаться и неродовитые люди. В
XVII в., таким образом, правящий класс стал более демократическим. И дума
Боярская в это время не наполнена только родовитейшими людьми, но состоит,
по выражению Ключевского, "из старших членов боярских фамилий и из
выслужившихся приказных дельцов". В XVI в. дума была политическим органом
притязательного боярства, в XVII в. она стала главным правительственным
учреждением, простым советом государя. Этот боярский совет ведал все стороны
государственной жизни: вырабатывал законодательные формы, являлся высшей
инстанцией судебной и центральным административным учреждением, наконец,
ведал все дипломатические сношения. В XVII в. судебная деятельность думы
была сосредоточена в особой думской комиссии, которая носила название
Расправной палаты и состояла из членов думы. Кроме этой палаты, других
постоянных комиссий или департаментов дума не имела, а все дела решала в
общих заседаниях. Как ни изменялся сословный состав думы в XVI и XVII вв.,
ее чиновный состав был неизменен. Члены думы делились на два разряда лиц:
более аристократический, или боярство, и более демократический, или думных
людей. Боярство делилось на два чина -- бояр и окольничьих, думные люди тоже
на два
-- думных дворян и думных дьяков. Эти четыре чина были высшими чинами
Московского государства. С таким составом и характером деятельности дума
дожила до времени Петра и действовала как главная пружина управления еще в
первые годы его царствования.
Думе были подчинены органы центрального управления
-- приказы. Число их не было постоянным (от 40 до 50), системы в
распределении ведомств не соблюдалось, поэтому однородные дела ведались
различными приказами, и редкие приказы простирали свою деятельность на все
государство. Ведомство каждого приказа создавалось довольно случайно
вследствие исторически создавшейся потребности в новом органе. В основании
ведомства приказа полагались поэтому разнообразные предметы управления. Одни
приказы ведали во всех отношениях известную местность государства (Сибирский
приказ, Костромская четь и др.); другие ведали известный разряд лиц (Приказ
холопий -- холопов, Стрелецкий -- стрелецкое войско и т. д.); третьи,
наконец, заведовали определенным родом дел (Разбойный -- уголовной юстицией,
приказ Большой казны -- финансами, Разрядный -- военными делами, Посольский
-- дипломатическими сношениями и т. д.). Рядом с крупными приказами (вроде
упомянутых) стояли мелкие, вроде Аптекарского -- ведавшего
придворно-медицинскую часть, Каменного -- наблюдавшего за каменными
постройками. Наконец, одинаковым устройством с приказами пользовались те
дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор
государевой семьи (мастерские палаты, панихидный приказ). Вся эта масса
разнородных спутанных приказов тяготила уже в XVII в. московское
правительство. Оно стремилось упорядочить и упростить свое центральное
управление и достигало этого отчасти двумя путями: соединением однородных
приказов и подчинением нескольких мелких одному крупному. При этих
соединениях отдельные приказы, однако, сохранили свою особую внутреннюю
организацию, и соединение имело, таким образом, внешний характер.
Организация всех приказов была приблизительно одинакова. Они состояли из
присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из начальника приказа (часто
члена думы) и "товарищей". Они назывались судьями и были подчиненными по
отношению к начальнику, поэтому, будучи по форме коллегиальным, приказное
присутствие на деле таковым не было:
дела решались не большинством присутствующих, а по усмотрению старшего.
В мелких приказах не было и коллегиальной формы: дела ведал один начальник,
без товарища. Канцелярия состояла из подьячих под начальством дьяков;
численность и тех и других зависела от размеров приказной деятельности.
В зависимости от приказов была вся волостная администрация. В XVII в.
выработался, наконец, в Московском государстве однообразный тип местного
управления -- воеводское управление. В городах и их уездах назначаемые из
московских приказов (почему местное управление и называлось приказным)
воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть. Они
являлись, как гражданская власть, и администраторами, и судьями. Все стороны
местной жизни подлежали их ведению.
Воеводы имели свою канцелярию ("Приказная изба") и, если ведали большой
город и уезд, то имели "товарищей" в виде "меньших", "вторых" воевод или
дьяков. Руководствуясь инструкцией приказа, воевода пользовался большой
властью в своем городе и в то же время вполне зависел от приказа. Следя за
деятельностью воевод в XVII в., можно сказать, что к концу века их власть
росла по отношению к населению, и круг деятельности увеличивался.
Правительственный элемент в областях, таким образом, приобретал все больше
значения; установленное же в XVI в. самоуправление суживалось все более и
более; но отношения приказного управления и земских властей в течение всего
XVII века оставались неупорядоченными, и эта задача внесения порядка выпала
на долю уже Петра.
Население принимало участие в местном управлении следующим образом.
Во-первых, оно из тяглых слоев своих поставляло выборных людей в полное
распоряжение администрации в качестве ее помощников для сбора казенных
доходов (голова и целовальники таможенные, кабацкие и др.). Во-вторых, все
классы населения известного уезда выбирали "губного старосту" и его
помощников для ограждения безопасности и преследования уголовных
преступлений в уезде. Выбранный и обеспечиваемый земщиной, губной староста
поступал под начальство какого-либо московского приказа, исполнял его
инструкции, был обязан отчетом и ответственностью приказу, а не избирателям.
Все это делало его из власти земской властью правительственной, сообщало ему
одинаковый характер с воеводой. Московское правительство даже заменяло
иногда воевод губными старостами, возлагая на них все обязанности воеводы
(1661--1679). Институт губных старост распространен был во всем государстве,
существуя рядом с воеводским управлением, и дожил до времени Петра.
В-третьих, податные общины Московского государства для сбора податей и для
заведования своими хозяйственными делами выбирали земских "старост". Это
самоуправление существовало во всех общинах на пространстве всего XVII века.
Сначала оно соединяло вместе и городских и сельских податных людей, но к
концу XVII в. заметно отделение городских (посадских) общин от сельских
(крестьянских). Это финансовое самоуправление находилось под контролем и
воевод, и приказов. В-четвертых, наконец, со времени Ивана IV и до конца
XVII в. в некоторых местностях (северных, по преимуществу) отсутствовало
приказное управление и заменялось полным самоуправлением. Во главе
управления в этих местностях стояли "излюбленные головы", иначе "земские
судьи" с помощниками (сотскими, пятидесятскими и т. д.);
их ведению подлежали суд, администрация и финансы в округе. Таких
самоуправляющихся округов в XVII в. было очень немного, а в конце века они
стали и совсем редкими архаизмами. Приказное управление вытеснило эту форму
самоуправления из уездов и кое-где терпело в мелких общинах на так
называемых черных землях.
В таком виде представляются нам формы московского управления перед
началом реформы Петра. Для того чтобы закончить обзор государственного
устройства и управления, следует еще сказать несколько слов о сословиях XVII
в.
Дворянство допетровской эпохи представляется обыкновенно как класс лиц,
обязанных государству личной (по преимуществу, военной) службой и
обеспеченных за это государственной землей в виде больших или малых
поместий. Земельное хозяйство дворянина было построено на труде за висимых
от него крестьян. Находясь в такой политической и экономической обстановке,
дворянство в XVII в. достигает ряда улучшений в своем быте. С одной стороны,
с вымиранием и упадком старого боярства верхним слоям дворянства открывается
доступ к высшим государственным должностям. Во второй половине XVII в.
многие первостепенные правительственные лица выходят из рядов простого
дворянства (Ордин-Нащокин). С другой стороны, экономическое положение
дворянства лучше обеспечивается: законодательным путем крестьянство
окончательно прикрепляется к земле и лицу землевладельца. (Уложением
крестьяне прикрепляются окончательно к земле; в 60-х годах XVII в. побег
крестьянина считается преступлением и за него назначается законная кара, а
практика в течение всего XVII века развивает обычай, показывающий, что
крестьянин прикреплен не только к земле, но и к лицу владельца; этот обычай
-- продажа крестьян без земли). Вместе с тем права дворян на поместья
постоянно растут, расширяется право распоряжения поместьем, поместье
делается наследственным владением и очень сближается с наследственной
собственностью дворян -- вотчиной. Наконец, военная служба перестает быть
исключительно повинностью дворян, образуется солдатское войско (рейтарские,
драгунские и солдатские полки), состоящие из иностранцев и русских людей
