национальным и международным правом. Для правового проекта СЭЗ это фактически
означает не только подготовку корректных проектов конституирующих актов в
идеологии суверенитета РФ, но и ряд иных действий:
+ фиксация общецивилизационных международно-правовых положений в
конституирующих актах, утверждающих их приоритет в коммерции и процессинге
СЭЗ;
+ проработка политико-правовых аргументов для лоббисткой деятельности в
органах власти и управления, в органах местного самоуправления.
+ проработка проектов межгосударственных, межзоновых и иных подобных
соглашений в целях создания всей необходимой международной публично-правовой
инфраструктуры и системы льгот, преимуществ резидентов СЭЗ, участников
соглашений.
7. Международные акты (важнейшие из них - три международные конвенции) создают
систему критериев, которым должна соответствовать правовая база СЭЗ. К числу
важнейших требований относятся пределы компетенции таможенных органов. Другим
требованием международных актов является наличие принципов, правил,
соглашений, регламентирующих порядок разрешения споров и реализацию решений
третейского суда на территории данной СЭЗ, других СЭЗ, РФ и иностранных
государств.
Порядок разрешения экономических споров, возникших в связи с реализацией
актов, составляющих правовую основу СЭЗ, должен определяться Положением о
порядке решения экономических споров в СЭЗ. Важнейшей частью названного акта
станет Положение о Третейском суде по экономическим спорам СЭЗ. Положением
определяются правила подсудности, условия применения норм материального права
РФ, условия и пределы применения международного торгового права к
экономическим спорам в СЭЗ. Процессуальные нормы, определяющие правила
рассмотрения, вынесения решения, его исполнения как на территории СЭЗ, так и
вне ее, должны базироваться на Конвенции о признании и приведении в исполнение
иностранных арбитражных решений от 10.06.58 г., Арбитражного Регламента
UNICITRAL, Женевской конвенции 1961 г. Положение также должно предусматривать
порядок разрешения споров в порядке ad hoc.
8. Легитимация (учреждение) СЭЗ может быть осуществлена приблизительно по
следующему сценарию.
Путем принятия компетентным представительным органом акта, в котором
учреждается СЭЗ, принимается предложение о создании СЭЗ, устанавливаются
налоговые льготы, таможенный режим, органы управления СЭЗ, специальный
правовой режим, допускается применение международного права. Постановлением
поручается Правительству проведение иной работы по созданию СЭЗ, определению
содержания правового режима.
Во исполнение этого акта, Правительство РФ принимает Постановление, которым:
определяется понятие специального экономикоправового режима, делегируются
органам управления (институтам) СЭЗ _все полномочия по реализации правового
режима_, определяются поручения министерствам и госкомитетам РФ и др. принять
и довести до сведения исполнителей на территории СЭЗ специальные акты и
распоряжения, определяющие их задачи в соответствии с Постановлением и
Положением (Уставом) СЭЗ; Постановление утверждает также Положение (Устав)
СЭЗ.
Таким образом, опыт выдвижения концепции правового обеспечения СЭЗ дает автору
основания полагать возможным создание и развитие свободной экономической зоны
в России в условиях действующего законодательства.
-------------------------------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------------------------------
Я.Паппэ
О СТАТУСЕ АКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПЕРЕХОДНОМ ОБЩЕСТВЕ
-------------------------------------------------------------------------------
*Данная статья впервые была опубликована в составе сборника материалов
Института коммерческой инженерии "Как это делается: финансовые, социальные и
информационные технологии", выпуск 3, апрель 1994 года.
-------------------------------------------------------------------------------
*Идея написания этого текста возникла после дискуссии на одном из семинаров в
сентябре 1992 года с двумя депутатами бывшего Верховного Совета (один из
которых является теперь депутатом Государственной Думы). Выслушав традиционные
плачи о неисполнении принятых Верховным Советом законов, я спросил: "А почему,
собственно, соображения (пусть даже принятые голосованием и напечатанные в
газетах) временных депутатов временного органа власти, действующего на
основании временной Конституции, кем-то, кроме них самих должны приниматься к
исполнению?" "А потому, - был ответ - что орган власти этот именуется
законодательным, соображения эти именуются Законом, и в случае нарушения
Закона на его защиту автоматически должна вставать вся мощь государства, в том
числе репрессивная. И если это не делается, то только потому, что у нас плохая
исполнительная власть."
"А где это вы видели, чтобы вся мощь государства автоматически вставала на
защиту Закона?" "Ну, например, до 1985 года в СССР, только законы тогда
именовались Постановлениями ЦК." И тут мы вместе стали вспоминать прошлую
жизнь и выяснили, что...
Никакого автоматизма в СССР не было, даже если признать, что всевластие ЦК
было. Решения по различным экономическим и социальным вопросам принимали одни
отделы ЦК, а "включал" репрессивный аппарат для наказания нарушителей другой -
отдел административных органов. И включал только после того, как на самом
верху - на Секретариате или в Политбюро - решалось, было ли нарушение
целесообразным или нет, значительным или нет, простительным или нет. И никаких
"законных", то есть регулярных, формальных способов принятия этого решения не
было. А нарушений "ради дела" было сколько угодно, они считались доблестью и
иногда даже поощрялись. (Сказанное касается нарушений на уровне примерно
министра. Для более низких уровней вместо Политбюро читай - Бюро обкома или
райкома.)
Ну, хорошо, сказали мне, в СССР автоматизма не было. Но ведь "у них" на
законопослушном Западе он все-таки есть. Но оказалось, что и там все не так-то
просто. Во-первых, факт нарушения закона фиксируют не законодатели, а судьи.
Во-вторых, фиксируют только при наличии и по обращению конкретного
потерпевшего (за исключением уголовного права). В-третьих, в тех странах, на
которые мы привыкли ссылаться, действует прецедентное право и процедура
толкования закона там далеко не формальна. Можно даже сказать жестче: большую
часть частного права (то есть норм, не касающихся отношений с властью) творит
не парламент, а суд.
И, наконец, нужно вспомнить восходящее еще к Хайеку разделение на
законы-правила и законы-команды. Первые обычно обращены к гражданам и
негосударственным юридическим лицам и содержат некоторые ограничения на их
поведение. Вторые, как правило, содержат предписания о характере действий (или
даже целей) органов власти, то есть обращены властью к самой себе.
Типичный пример закона-команды - законы о государственном бюджете. Сюда же
относятся законы о занятости, о границах бюджетного дефицита, о стабильности
национальной валюты и т.д., которых в ХХ веке было принято не по одному
десятку во всех развитых странах.
И если законы-правила трудно нарушить безнаказанно, то с законами-командами
все наоборот. Трудно найти правительственного чиновника, который был бы
уволен, например, только за то, что дефицит государственного бюджета не
уменьшился к установленному законом сроку до установленного в законе размера.
Но как бы то ни было, а эмпирический факт есть эмпирический факт: уровень
законопослушности (и граждан, и органов исполнительной власти) на Западе
качественно отличен от российского. И для его объяснения у автора возникла
следующая гипотеза: _законы (то есть законодательные акты законодательной
власти)_ - это _нечто принципиально разное в стабильном и в переходном
обществе._
В стабильном обществе (каковым является современный Запад) _закон есть способ
фиксации чего-то уже существующего_. Принятие закона означает чаще всего, что
общество решило признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы,
которые уже сложились и приняты большинством. Банки, биржи, торговые дома
существовали сотни лет, вырабатывая правила поведения и взаимоотношений внутри
сообщества. И лишь потом эти правила были зарегистрированы и освящены
государством в виде законов. А вот пример из современной жизни.
Законодательство об авторских правах на компьютерные программы было принято в
США, когда: а) рынок компьютерных программ сложился, то есть появились десятки
тысяч производителей и десятки миллионов покупателей; б) отсутствие
регулирующих законодательных актов стало называться и производителями, и
покупателями одним из основных тормозов развития данной сферы деятельности; в)
судами уже были рассмотрены десятки исков по поводу авторских прав на
компьютерные программы и выявились основные затруднения.
Основной режим работы законодательной власти в стабильном обществе - _режим
рефлексии_, отслеживания потребностей регулиро вания в тех или иных сферах
деятельности, а затем формализация и легитимизация уже найденных обществом
регулирующих процедур.
Парламентарии, конгрессмены, сенаторы, депутаты в стабильном обществе скорее
не законодатели, а "законоискатели". Их задача - вовремя "услышать" те
процессы, которые происходят в обществе, а вовсе не указать путь. Существует
целый ряд институтов, также работающих в рефлексивном режиме и помогающих
законодательной власти, в частности, пресса (которая по принципу не формирует
общественное мнение, а сообщает новости как они есть) и уже упоминавшиеся суды
(наглядно демонстрирующие характер возникающих конфликтов).
Поэтому на Западе основные трудности и проблемы у законодателей возникают на
стадии формулирования и принятия законов, когда нужно найти равнодействующую
многочисленных разнонаправленных интересов. Отсюда продолжительные и, как
правило, весьма громкие обсуждения, слушания, экспертизы, множество вариантов
одного и того же документа. Но если закон принят, то обычно можно быть
уверенным, что его поддерживает большинство общества или, по крайней мере,
большинство тех, кого он касается. А следовательно, будут поддержаны обществом
и преследования его нарушителей.
Конечно, мы нарисовали чрезмерно плоскую и благостную картину. На самом деле
часто принимается закон, поддерживаемый не большинством общества (или
большинством тех, кого он касается), а активным меньшинством. В этом и состоит
суть важнейшего для стран Запада института - лоббизма.
Но если активное меньшинство проводит "свой" закон, то только благодаря тому,
что затрачивает на это больше ресурсов (в широком смысле, включая деньги,
время, "административную валюту" и т.д.), чем готово выделить пассивное
большинство. Эти ресурсы меньшинство выделяет потому, что издержки от
непринятия закона (или принятия невыгодного варианта закона) будут для него
высокими. Большинство же пассивно как раз потому, что для него эти издержки
будут низкими. Таким образом, даже в случае принятия закона, пролоббированного
небольшой группой сильно заинтересованных в нем субъектов, можно говорить о
том, что он поддерживается основной массой, если измерять ее суммарной
величиной потенциальных издержек.
Рефлексивный режим работы законодательной власти на Западе является прежде
всего результатом развития гражданского общества и демократии в новое время.
Однако у него существуют и более глубокие исторические корни. В соответствии
со средневековой традицией истинный закон - не новация, а фиксация того, что
есть или даже того, что было раньше, а теперь утеряно. В средние века новые
законы чаще всего подавались как восстановление "старого доброго права", что
только и обеспечивало их принятие обществом. (А по мнению многих историков,
они так воспринимались и самими законодателями.)
Конечно, рефлексивный режим законотворчества не является единственным, в
котором работает законодательная власть Запада. Но иные (например, проектный)
