транспарентность национального законодательства.
В целях повышения эффективности надзора необходимо использование принятой
в ряде стран (США, Германия) системы "раннего предупреждения" финансовых
проблем в страховых организациях, основанной на использовании индексов
соотношения между темпами роста поступлений страховых премий, роста капитала
и свободных активов страховщика, коэффициента расходов на ведение страховой
организации, страховых выплат, страховых резервов. Выбранный перечень таких
индексов позволяет выявлять страховщиков, приближающихся к критическим с
точки зрения финансовой устойчивости отметкам, и применять к ним оперативные
меры воздействия. Кроме того, последующий контроль на основе анализа
бухгалтерской информации может быть осуществлен спустя не менее 6 месяцев
после окончания отчетного периода. За столь продолжительный период времени
фактическое финансовое состояние страховщика может существенно ухудшиться и
меры надзора могут быть приняты слишком поздно, что существенно осложняет
эффективную защиту интересов страхователей и выгодоприобретателей по
договорам страхования.
Одним из направлений контроля, применяемого в странах ЕС и ряде стран
ОЭСР, является контроль за финансовыми группами, особенно в тех случаях,
когда присутствует перекрестное владение акциями участниками групп,
объединяющих страховые организации, банки, фондовые организации, пенсионные
фонды и другие финансовые институты. Перекрестное владение акциями и
активами зачастую существенно уменьшает финансовую устойчивость группы в
целом и усугубляет проблемы платежеспособности для всех ее участников.
Основными инструментами контроля за страховыми организациями со стороны
органов государственного надзора РФ являются предписания, ограничение,
приостановление и отзыв лицензии, которые связаны с соблюдением длительной и
малоэффективной административной процедуры. Административное право позволяет
также применять иные санкции, например штрафы.
Эффективность государственного надзора за деятельностью страховых
организаций может быть сведена к следующим компонентам:
* использование достоверной и полной финансовой, бухгалтерской и иной
информации;
* своевременность и полнота надзора;
* действенность и оперативность в применении санкций со стороны надзорных
органов.
С этой точки зрения современная система российского страхового надзора
малоэффективна. Это может быть объяснено следующими причинами.
* недостаточная численность сотрудников надзора (около 60 человек в
центральном аппарате и почти столько же на местах. Для сравнения в штате
Нью-Йорк, где зарегистрировано почти такое же число страховых организаций,
что и в РФ, численность сотрудников органов надзора составляет около 1400
человек, из которых 800 занимаются проверками непосредственно в страховых
организациях);
* недостаточный уровень квалификации и оплаты труда сотрудников надзора;
* неоправданно частные изменения структуры и места органа надзора в
системе органов государственной исполнительной власти;
* отсутствие современных способов обработки и передачи данных;
* неэффективное использование территориальных инспекций надзора для
функций контроля;
* недостаточное отражение в законодательных актах контрольных полномочий
и мер, применяемых надзором к страховым организациям;
* отсутствие проработанной системы санкций при нарушениях, выявленных в
деятельности страховой организации.
Указанные проблемы могут быть в значительной мере решены путем принятия
специального закона "О страховом надзоре", как это предусмотрено Гражданским
Кодексом Российской Федерации.
Необходимо особо остановиться на вопросах антимонопольного
законодательства в Российской Федерации. Монополия на право осуществления
страховой деятельности Госстрахом и Ингосстрахом была отменена после
принятия законодательных актов, регулирующих страхование в Российской
Федерации. Однако никаких специальных норм, связанных с пресечением
фактических монополий в страховании российское законодательство не
предусматривает. В соответствии с действующей практикой проводятся
различного рода конкурсы среди страховщиков, например, в случаях
обязательного государственного страхования.
В этой связи может быть полезным опыт стран ЕС, где антимонопольное
законодательство, призвано предотвратить следующие виды монополистической
практики:
* установление монопольных цен на страховые услуги путем соглашений между
страховщиками;
* получение страховщиком, включая аффилированные структуры, страховой
премии в определенном секторе страхового бизнеса более 30% (или иного
уровня) страховой премии;
* приобретение одним лицом большего по размеру пакета акций страховой
организации, что установлено законом;
* юридическая монополия какого-либо страховщика на проведение
определенного вида страхования.
Применяемые меры имеют крайне широкий спектр, начиная от согласования,
условий деятельности страховых пулов с соответствующими органами (полномочия
по осуществлению антимонопольного законодательства в различных странах
исполняют различные организации, включая или специально учрежденные
правительственные органы, или департаменты в Министерстве экономики или
Министерстве финансов) до штрафов и принудительного прекращения продажи
полисов определенного вида страхования, а также продажи части акций
страховых компаний или отдельных страховых организаций, входящих в
юридически зависимые финансовые или страховые группы.
Государственное право устанавливает основополагающие элементы организации
страхового надзора в Российской Федерации. Регулирование и надзор за
деятельностью страховых организаций осуществляются на основании федерального
законодательства России. Право определяет также место органа страхового
надзора в системе исполнительной власти, принципы организации его
деятельности, самостоятельности в осуществлении надзорных функций,
подотчетности и источники финансирования.
С точки зрения результативности надзора за деятельностью страховых
организаций необходимо соблюдение следующих принципов:
* стабильность системы органов надзора;
* стабильность, открытость и четкость законодательства, обеспечивающего
отправление надзорных функций;
* соответствие функций, структуры, в том числе территориальной, и методов
надзора задачам, установленным в законодательстве;
* обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами
исполнительной власти, а также законодательной власти в целях
совершенствования законодательства;
* неотвратимость и обязательность применения предусмотренных
законодательством санкций.
Начиная с 1992 г. название, функции федерального органа по надзору за
страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система
финансирования изменялись четыре раза, что в конечном счете привело к
ослаблению контрольного органа, неэффективности исполнения им надзорных
функций и его изоляции от международных органов надзора как в рамках стран
СНГ, так и всего международного сообщества.
Сложившееся положение может быть выправлено путем принятия федерального
закона о страховом надзоре, устанавливающего юридический статус контрольного
органа, структуру, функции, источники финансирования, закрепляющего основные
положения осуществления всех стадий контроля, систему санкций и мер,
применяемых к страховым организациям. Такие законы специального действия,
или соответствующие разделы в других общих законах, приняты практически во
всех странах ЕС.
В Российской Федерации современная система надзора за страховой
деятельностью опирается на Департамент страхового надзора за страховой
деятельностью Министерства финансов РФ. Департамент, помимо лицензирования
страховой деятельности и последующего контроля за деятельностью
страховщиков, готовит предложения по изменению и дополнению страхового
законодательства, а также законов и законодательных актов, оказывающих
влияние на целостность страхового рынка и его дальнейшее развитие. При этом
надзор лишен самостоятельности в принятии решений и а может лишь готовить
такие решения для их последующего принятия Минфином. Такая процедура снижает
оперативность, эффективность надзора, делает его еще более формальным и
бюрократическим. Кроме того, финансирование деятельности надзорного органа,
регулирование численности персонала, определение задач, стоящих перед
страховым надзором также отнесено к компетенции Министерства финансов, что
вносит противоречивость в осуществление надзорных функций. Одна из задач
Минфина - регулирование налогообложения деятельности субъектов
хозяйствования и граждан, что находится в противоречии с функцией контроля
за формированием в достаточном размере страховых резервов страховщиками.
В рамках общей структуры и организации страхового надзора существенную
роль играет деятельность территориальных инспекций надзора, которые
функционируют параллельно с финансовыми органами Министерства финансов на
местах. Одновременно с определением их статуса необходимо серьезное
финансовое, материальное укрепление их положения. Наряду с повышением
квалификации сотрудников целесообразно передать территориальным инспекциям
некоторые контрольные функции, в частности, осуществление текущих проверок
деятельности страховщиков.
Структура органов страхового надзора должна формироваться с учетом
национальных традиций, системы государственной исполнительной власти в
целом, целей надзора и сложности исполняемых функций. Мировой опыт
показывает, что в основе страхового надзора должны лежать следующие
принципы:
1) финансирование деятельности органов надзора осуществляется за счет
отчислений от страховой премии, собираемой страховщиками по всем или
определенным видам страхования, на основании утверждаемой Министерством
финансов сметы;
2) уровень оплаты труда сотрудников надзорного органа должен быть не
ниже, чем средний сложившийся в отрасли;
3) орган надзора должен действовать как самостоятельный орган
государственного управления;
4) надзор наделен функциями осуществления проверок деятельности страховых
организаций "на местах" и осуществляет их как по мере необходимости, так и в
плановом порядке (наглядный пример - система "надзорных бригад" в системе
страхового надзора Франции);
5) органы надзора имеют право применять к страховщикам санкции в виде
штрафов за установленные правонарушения, в том числе за несвоевременно
представленную или недостоверную отчетность, за несоблюдение нормативных
требований. Функция надзора, как правило, отделена от функции подготовки и
принятия нормативных документов, а также предложений по принятию новых
законов или изменению уже действующих;
6) функция лицензирования, а также отзыв лицензии обыкновенно исполняются
вышестоящим органом (во Франции, Германии - Министерством финансов, при
котором, но не в структуре которого, действует страховой надзор) или
совещательным органом при органе страхового надзора, действующим в рамках
полномочий, установленных для него законодательными документами
(Португалия);
7) в своей деятельности надзор опирается на сформировавшиеся системы
дополнительного контроля, связанного со страховой деятельностью:
* страховых актуариев, обеспечивающих контроль за обоснованностью расчета
