конструктивное взаимодействие парламента и правительства. При этом Президент
должен будет, с одной стороны, активизировать свою самостоятельную
законодательную инциативу, и, с другой стороны, выступать гарантом выполнения
правительством решений законодательной власти.
Законодательная власть в период проведения экономической реформы должна взять
на себя решение двух задач. Во-первых, определение объемов обязательств,
которые должна иметь перед населением исполнительная власть. Во-вторых,
формирование ограничений, в рамках которых должна действовать исполнительная
власть, и контроль за соблюдением этих ограничений. В принципе, существует
такое соотношение обязательств и ограничений, при котором исполнительная
власть не будет иметь иного пути организации своего функционирования, как
проведение экономической реформы.
Прежде всего, Верховный Совет должен:
+ установить перечень сохраняемых государственных учреждений и определить их
задачи на ближайшие несколько лет, а также критерии оценки решения этих задач
соответствующими учреждениями;
+ установить твердый порядок социальных выплат различным категориям
населения на периоды ближайших нескольких лет (необходимо, чтобы Верховный
Совет принял такую процедуру утверждения этих выплат, чтобы в течение
переходного периода дополнительные социальные выплаты и льготы вводились лишь
в самых крайних экстремальных случаях);
+ установить план создания новых рабочих мест за счет целевого
государственного финансирования, либо установить предельный уровень
безработицы, при этом необходимо четкое определение понятия безработицы;
+ установить объем и качество услуг, предоставляемых населению по
фиксированным ценам, а также сами эти цены и порядок их изменения.
Наиболее существенным ограничением условий функционирования исполнительной
власти, которое необходимо ввести, является строгая регламентация порядка
планирования расходования бюджетных средств на выполнение обязательств
правительства. Необходимо, чтобы расходы бюджетых средств планировались на
основании договоров с предприятиями с различными формами собственности, в том
числе и с государственными и муниципальными предприятиями.
Такой порядок должен распространяться на органы власти и управления всех
уровней. Кроме этого, необходимо, чтобы действовало правило, согласно которому
договоры между органами государственной власти и управления и предприятиями
заключались исключительно на конкурсной основе, причем в конкурсах на равных
основаниях имеют право участвовать предприятия с любыми формами собственности.
Второе ограничение касается таких видов операций, как выдача лицензий на
экспорт, обязательная покупка валюты, централизованные закупки за валюту с
последующими поставками российским предприятиям и организациям. До
сегодняшнего дня все эти операции использовались как мощное средство
государственного давления на предприятия с целью изъятия у них необходимых для
государства ресурсов. Впрочем, в гораздо большей степени все это было
средством обогащения чиновников. Необходимо, чтобы все эти операции были
переведены на чисто рыночную основу, при этом Верховный Совет России должен:
+ установить объемы продукции, вывозимой за рубеж;
+ распространить нормальный порядок налогообложения на прибыль, получаемую в
результате внешнеэкономической деятельности (налоги должны браться в рублях и
покупка валюты государством должна осуществляться по государственным ценам);
+ ликвидировать специальный курс доллара к рублю для централизованных
поставок импортных товаров и перейти к расчетам с предприятиями по рыночному
курсу.
Третье ограничение связано с введением жесткой процедуры проведения налоговых
реформ. Сегодня правительство не сталкивается ни с какими проблемами, когда
желает получить необходимые средства за счет увеличения налогов. Не следует
устанавливать на весь переходный период фиксированные налоговые ставки - это
могло бы существенно снизить гибкость государственного управления. Однако
исполнительная власть должна твердо знать, что проведение налоговой реформы
через Парламент потребует от него приложения больших усилий, так что идти на
это можно только в самом крайнем случае, когда иных выходов уже нет.
Общий смысл всех указанных ограничений заключается в том, что правительство
должно не требовать от других вести себя "порыночному", а само должно вести
себя как рыночный агент, равноправный любому другому рыночному агенту. Только
таким образом правительство сможет создать для всех остальных необходимые
стимулы вести себя "по-рыночному". Особенно важно такое поведение государства
для укрепления рубля. Можно сколько угодно пытаться укрепить рубль, регулируя
денежную массу традиционными методами, но если правительство - крупнейший
хозяйственный агент, не признает рубль в качестве достойной денежной единицы и
строит свою хозяйственную деятельность на конвертации государственной власти в
экономические привилегии, то рубль будет и впредь вымываться из хозяйственного
оборота, несмотря ни на какие усилия.
В качестве наглядного примера можно привести проект Закона РФ "О поставках
продукции и товаров для государственных нужд", вынесенный в феврале 1992 года
на обсуждение Верховного Совета РФ при поддержке Правительства. Интерес
представляют здесь три обстоятельства. Во-первых, в проекте указывается, что
"объемы продукции, закупаемой для государственных нужд по заключенным
государственным контрактам, не могут превышать 35 процентов общего годового
объема товарного выпуска такой продукции". Отсюда видно, что, несмотря на то,
что в Пояснительной записке к проекту Закона указано, что "принудительный
государственный заказ на поставку продукции ... отменяется", поставки
продукции для государственных нужд все равно будут невыгодны для
товаропроизводителей и речь может идти только о том, чтобы оградить этих
последних от давления правительственных органов. Впрочем, это намерение
достаточно легко сделать недействительным, поскольку там же указано - "за
исключением устанавливаемого Правительством РФ перечня отдельных видов
продукции, выпускаемой предприятиями, занимающими доминирующее положение на
товарных рынках, а также продукции, имеющей стратегическое значение для
обеспечения государственных нужд".
Во-вторых, интересен перечень мер стимулирования выполнения поставок продукции
для государственных нужд. Совершенно непонятно, например, зачем надо применять
льготное налогообложение, если можно просто оплатить продукцию по приемлемым
для обеих сторон ценам. Мало того, что это экономически нецелесообразно, но к
тому же еще является прямым нарушением прерогатив законодательной власти в
области установления налогов, утверждения бюджета, а кроме того, дает
необоснованные привилегии отдельным производителям за счет других
налогоплательщиков.
Кроме того, государство в целях стимулирования предоставляет предприятиям
льготные валютные отчисления, право пользоваться государственным оборудованием
и машинами (бартер) и, как апофеоз, в нарушение Указа Президента, оплачивает в
иностранной валюте импортозаменяющую продукцию. Если государство поступает
таким образом, то почему оно заставляет всех остальных осуществлять расчеты
только в национальной денежной единице.
Будучи вынуждено действовать в рамках описанных выше ограничений,
ответственное правительство будет заинтересовано:
+ в повышении доходов бюджета, а следовательно, в разработке мер,
стимулирующих рост производства, торговли, вовлечение в рыночный оборот
максимального количества ресурсов (земельных, лесных, месторождений полезных
ископаемых и т.д.);
+ проведении приватизации и нахождение путей ее эффективного осуществления
(социальный аспект приватизации должен быть заботой парламента, но никак не
исполнительной власти, и порядок предоставления льгот населению должен быть
установлен решением Верховного Совета);
+ в создании хозяйственнных и финансовых условий, препятствующих росту цен,
поскольку правительство будет приобретать все необходимое по свободным ценам
наряду со всеми другими потребителями;
+ в проведении эффективной и быстрой антимонопольной программы с тем, чтобы
правительство не попадало в экономическую зависимость от
монополистов-производителей;
+ в повышении курса рубля, поскольку оно будет способствовать повышению
бюджетных доходов государства и снижению его расходов (в сегодняшней ситуации
правительству выгодно падение курса рубля, так как каждый процент его падения
приносит ему дополнительные доходы от внешнеэкономической деятельности).
Какие меры должны быть предприняты органами государственной власти с тем,
чтобы дать возможность нормально осуществлять экономическую реформу?
Во-первых, необходимо лишить правительство каких бы то ни было возможностей и
полномочий руководить государственными предприятиями (аналогичные меры должны
быть приняты и в отношении местных Советов и муниципальных предприятий).
Функции собственника предприятий должен взять на себя Верховный Совет (местные
Советы) и специально уполномоченные ими органы, не входящие в структуру
правительства. В частности, таким органом может быть предусмотренный Законом о
приватизации Фонд государственного имущества с расширенными, по сравнению с
установленными Законом, полномочиями.
В уставах государственных предприятий должна быть обязательно оговорена
вытекающая из понятия полного хозяйственного ведения самостоятельность
предприятия в распоряжении своим имуществом и определении форм и направлений
своей деятельности. В заключаемых с руководителями предприятия контрактах
следует указывать, что они несут персональную ответственность за решения,
ведущие к снижению эффективности хозяйственной деятельности, даже если они
приняты под воздействием органов исполнительной власти.
Во-вторых, необходимо принятие Закона о бюджетном процессе в РФ, базирующегося
на принципах, описанных выше.
Как представляется, все эти меры позволят создать необходимые условия для
того, чтобы правительство получило возможность проводить достаточно гибкую
экономическую стратегию, а главное, чтобы оно имело для этого необходимые
стимулы. В таких условиях появится возможность формировать действительно
компетентный кабинет, который способен взять на себя решение стоящих перед ним
проблем, не прибегая к произволу, чтобы скрыть свою некомпетентность и
неспособность овладеть ситуацией.
Воспроизводственная структура экономики сегодня настолько деформирована, что
даже незначительное уменьшение роли государства как хозяйственного субъекта и
предоставление предприятиям самостоятельности может привести, да и уже
привело, к разрыву хозяйственных связей между отраслями и неконтролируемому
спаду производства. Особенно опасным является разрыв связей между сельским
хозяйством и промышленостью, а также отрыв добывающих отраслей (в первую
очередь - толивно-энергетической промышлености) от общей хозяйственной
структуры.
Разрыв связей между сельским хозяйством и ппромышленостью предопределен тем
обстоятельством, что наше сельское хозяйство на сегодняшний день чрезмерно
индустриализовано. Расхожая точка зрения состоит в том, что неэффективность
нашего сельского хозяйства вызвана, наоборот, его недостаточной насыщенностью
техникой, продукцией химической промышлености и т.д. Однако мера определяется
не сравнением с наиболее развитыми странами мира, а уровнем общественной
производительности труда. Сверхиндустриализация нашего сельского хозяйства
очевидна, если оценивать ее по этому критерию. Сельское хозяйство было
способно приобретать технику и удобрения только по заниженным государственным
ценам. В свою очередь городские потребители могли покупать
сельскохозяйственную продукцию в том количестве, в котором она производилась,
только по дотируемым ценам. Весь этот воспроизводственный цикл поддерживался
за счет бюджетного перераспределения, опирающегося на низкий уровень жизни
населения, поток нефтедолларов, а в дальнейшем и просто на чрезмерную эмиссию,
