оправдано желание, чтобы среди многих функций государства была и функция
перераспределения. Главное, чтобы перераспределение ресурсов в пользу
нуждающихся не наносило ущерба производству, занятости и сбережениям. Если
перераспределение останется предлогом для того, чтобы по-прежнему нарушать
права собственности, чрезмерно стеснять возможности ее использования или
ослаблять гарантии исполнения договоров, в этом случае Перу останется
слаборазвитой страной. Стремясь излечить последствия бедности таким способом,
мы лишь усилим ее глубинные причины. Перераспределение, следовательно, должно
принимать такие формы, которые не разрушают экономические стимулы, как это
происходит в случае перераспределения денег через налоги. Понятное стремление
к перераспределительной справедливости не должно вредить справедливости
производительной.
Легко видеть, что цели дерегулирования те же, что и у политики меркантилизма,
включая землю, труд, кредит, образование, транспорт, безопасность и помощь
обделенным. Разница в том, что дерегулированное государство достигает этих
целей, не подменяя рынок, а усиливая его. Следовательно, нужно не устранять
внелегальную деятельность, а интегрировать ее, легализовать и поощрять. Чтобы
преодолеть частные монополии и олигополии, нужно не заменять их
государственными монополиями, а открыть доступ к рынку для всех.
Демократизация кредита требует поощрения конкуренции между финансистами, а не
национализации кредита и подчинения власти политиков и бюрократов.
Короче говоря, все мы, и в легальном и в теневом секторах, нуждаемся в
справедливых и эффективных законах, в устранении произвола государства.
Будущие институциональные проблемы
Второй путь адаптации права к действительности предполагает изменение самих
процедур принятия новых законов, чтобы не повторять ошибки прошлого.
Законодательные процедуры должны обязать правительство аргументирование
доказывать по каждому законопроекту, что такой закон нужен, что выгоды от его
принятия больше возможных издержек. Иначе в будущем вновь придется обращаться
к политике упрощения, дерегулирования и децентрализации. Законотворчество
должно быть гласным и контролироваться избирателями. Необходимо публиковать
проекты законов и учитывать мнение общественности.
В отличие от Перу, почти все развитые демократии так или иначе контролируют
правительственное законотворчество. Для нас же демократия сводится к тому,
чтобы каждые пять лет избирать новое правительство, которое получает
карт-бланш на все время пребывания у власти и порывает связи с нами до
следующих выборов. Это превращает плохое законотворчество -- законотворчество
без консультаций с населением -- в серию сюрпризов, что мы и наблюдаем. В
стране, где исполнительные органы издают почти 99% всех норм и правил, а
парламент -- лишь оставшийся 1%, едва ли можно удивляться тому, что правовая
система -- в лучших меркантилистских традициях! -- далека от действительности
и нужд рынка и ориентирована на обслуживание перераспределительных синдикатов
и централистского волюнтаризма.
Демократическая система законотворчества, напротив, может; использовать нормы
и положительную практику, стихийно порождаемые как в легальном, так и в
теневом секторах. Поскольку такая система способна постепенно осваивать
текучую реальность жизни, законы будут выражать порядок, основанный не на
умозрительных представлениях центрального правительства, а на нуждах и
надеждах перуанских граждан. Другое преимущество демократизации
законотворчества в том, что удастся лучше использовать рассеянные в обществе
знания. В стране, где миллионы людей взаимодействуют друг с другом миллиардами
способов и осуществляют тысячи контрактов, где тесно переплелись разнообразные
культуры, жизненные уклады и точки зрения, в этой стране вне демократических
процедур законотворчества власти не могут иметь доступ ко всей информации,
необходимой для формирования работоспособных правил и норм.
Скажем больше: коль скоро в стране существует разделение труда, то существует
и разделение знаний. Следовательно, более эффективно и оправданно создавать
законы на основе знаний, рассеянных в народе, а не на основе рекомендаций
групп официальных лиц или их советников. Источником спонтанно возникающих норм
и правил является опыт всего населения и его суждения о возможных
последствиях, а не соображения узкого круга лиц. Демократическая процедура
разработки норм и правил укрепляет позиции групп менее организованных и менее
влиятельных, чем перераспределительные синдикаты. Гласность законотворчества
препятствует появлению поразительных законов, которые перераспределяют
средства в пользу этих синдикатов. В отличие от членов перераспределительных
синдикатов, наше население разнородно и рассеяно, а значит и более уязвимо.
Демократическая система могла бы заставить правительство доказывать обществу
необходимость нового закона и гарантировать, что ни одна группа населения не
будет жить за счет другой. Это усилило бы политическое влияние общественности,
которая, кроме всего прочего, больше всех потеряла от меркантилистских норм и
правил. Это также означает, что правители постоянно несли бы ответственность
перед общественным мнением, а не только каждые пять лет.
Для демократизации правовой системы следует публиковать законопроекты и
анализировать их будущие возможные выгоды и издержки. Это улучшит качество и
уменьшит количество меркантилистских законов и правил.
Публикация законопроектов
Следует публиковать проекты законов, затрагивающих экономическую и социальную
жизнь, чтобы каждый, кого они касаются, мог высказать свои взгляды,
представить возражения, сформулировать комментарии и предложения. Это сделает
возможным мобилизацию общественного мнения против законов и правил,
затрудняющих экономическую деятельность или направленных на обогащение
определенных групп.
Предварительная публикация дает государству доступ к взглядам общества по
поводу каждого законопроекта. Если законодатели подготовили плохие законы,
реакция публики покажет, что эти законы необходимо улучшить. Связь с публикой
позволяет демократизировать систему управления в целом. Когда такой связи нет,
когда бюрократия -- почти единственный канал получения информации, --
правительство костенеет.
Анализ в терминах издержки -- выгоды
Публикация законопроектов должна сопровождаться анализом возможных
социально-экономических последствий в терминах издержек и выгод.
Государственные деятели обязаны показать, чем их предложения лучше других.
Нужно, чтобы обсуждение вышло за рамки чисто юридических критериев и учитывало
возможное воздействие этих законов даже на третьи стороны.
Требование, чтобы правительство подкрепляло каждый законопроект анализом
возможных издержек и выгод, послужит решению по меньшей мере трех задач.
Во-первых, станет возможным выявлять и почти автоматически исключать законы,
создающие ненужные препятствия. Во-вторых, поскольку многие меркантилистские
правила и законы не имеют внушающей доверие основы, будет трудно доказать
полезность вредных идей информированному и бдительному обществу. В-третьих,
появится механизм отмены законов, хотя и оправданных в какой-то степени, но
приносящих больше вреда, чем пользы. Необходимость проведения анализа в
терминах издержек и выгод может оказать дисциплинирующее воздействие на
правительство и заставить его отвергнуть несовершенные законопроекты еще до
публикации. Это означало бы, что если проект закона опубликован-, то для этого
существуют определенные основания, и заинтересованные группы будут иметь
возможность подтвердить или опровергнуть мнение правительства.
Все описанные здесь методы демократизации правовой системы отвечают критериям
политики упрощения, дерегулирования и децентрализации. Использование одного
метода часто способствует достижению сразу нескольких целей.
Несомненно, нужны и многие другие изменения. Во многих областях
ответственность государства следует расширить. Следовало бы обсудить и степень
вмешательства государства в различные сферы жизни. Вообще говоря, нужно
признать, что в Перу государственное вмешательство обычно чрезмерно и пагубно.
Существуют убедительные свидетельства того, что государство перекрывает
большинству населения доступ к законной хозяйственной деятельности, что никак
не способствует экономическому прогрессу, защите собственности и контрактов
или правосудию. В лучшем случае такое вмешательство усложняет жизнь всем и
каждому. Если бы нам удалось реализовать предлагаемые меры, возникли бы
условия, чтобы правовая система стала положительным фактором развития страны.
Основой законов стали бы общие нормы поведения, и правовая система получила бы
способность включить в себя спонтанно возникающие экономические и социальные
структуры, укрепляя тем самым производительные и регулирующие возможности
населения. С достижением этих целей хорошие законы получат преобладание.
Заключительные замечания
Вопросы, затронутые в данной книге, неисчерпаемы, и с появлением новых данных
книгу придется переписывать. Однако мы считаем необходимым поделиться с
читателями некоторыми основными выводами, сделанными в результате первого
исследования внелегальной стороны экономической жизни в Перу. Надеемся, что
эти выводы послужат путеводными вехами в будущих исследованиях и анализе,
поспособствуют широкой критике и, возможно, развенчанию некоторых
предрассудков. В любом случае мы надеемся, что они станут важной отправной
точкой в предстоящих дискуссиях.
Мы верим в поразительную энергию, изобретательность и творческую активность
людей, населяющих Перу. Стойкость этого народа, выдержавшего многовековой
меркантилистский гнет, поразительна. Само его существование свидетельствует о
наличии до сих пор не использованных потенциальных возможностей. Мы убеждены,
что как только будет признана роль закона, обнаружится, что истинная проблема
не столько в теневом, сколько в легальном секторе экономики.
Существует почти единодушное мнение, что страна нуждается в переменах. Мы
полагаем, что это преобразование уже ведется силами внелегалов и что наше
правительство должно изменить закон и упорядочить процесс преобразований,
чтобы люди смогли мирно и более продуктивно приспособиться к новому образу
жизни. Рано или поздно наблюдения за теневым сектором покажут, что, хотя
реорганизация правовой системы и кажется более простой задачей, чем
осуществляемая правительством коренная ломка социального устройства страны, на
самом деле она -- намного более важное и далеко идущее предприятие. Ведь она
базируется на энергии всего населения и его способности реализовать новые
возможности развития.
Мы должны научиться думать о развитии страны в терминах прибылей и потерь. Мы
обнаружим, что большинство потерь возникает в государственном секторе и в
перераспределительной системе, к которой нас заставили привыкнуть, а прибыль
создается конкуренцией частных лиц, работающих в легальном и внелегальном
секторах. Мы должны, наконец, отбросить все предрассудки, заставляющие
некоторых презирать внелегалов и считать, что расовые и культурные качества
нашего населения "не как у других" и поэтому-де ему не доступны преимущества
свободы и рыночной экономики. В течение многих лет эти предрассудки
использовались для дискриминационного перераспределения нашего скудного
Достояния в пользу небольших заинтересованных групп.
Как только мы поймем отрицательное воздействие наших правовых институтов, мы
сумеем преодолеть закомплексованность перед развитыми странами. Многие наши
неурядицы порождены анахронизмом институтов. Уверены, что если истолковать
нашу историю с этой точки зрения, появится возможность вырваться из ловушки
консерватизма, делающего нас добычей велеречивых диктаторов. И мы сумеем
наконец превратить историю в инструмент прогресса, который поможет найти
эффективные институты и системы, достойные усилий и жертв нашего народа.
Надеемся, что это исследование поможет истинно левым понять, что не только они
