*Арнольд К. Харбергер
Июнь, 1991 год*
-------------------------------------------------------------------------------
_Предисловие к первому изданию
_[В результате пересмотра исходных данных при подготовке второго издания, а
также вследствие включения в анализ большего числа лет изменились некоторые
цифры, приводимые в данном предисловии. В любом случае это не меняет
полученных выводов.]_ _
В последнее время на среднего чилийца обрушился мощный поток противоречивых
статистических данных. О многих аспектах социально-экономического развития
обычный гражданин не знает, что и думать. Кажется, с помощью цифр можно
доказать что угодно.
В зависимости от того, кем приводятся эти цифры, создается впечатление, что
страна то идет вперед, то стоит на месте, число бедных то увеличивается, то
уменьшается, капиталовложения то снижаются, то растут, государственная
медицина по сравнению с частной выглядит то лучше, то хуже, система
пенсионного страхования, основанная на перераспределении, является более
высокой или более низкой ступенью по сравнению с той, которая основана на
индивидуальном накоплении капитала, или индивидуальной капитализации, и так
далее.
*"Стать серьезными"*
Во всех этих утверждениях имеется доля истины. Однако обнаружить ее непросто,
и если мы действительно хотим этого, нам, чилийцам, придется пойти на такую
жертву, на которую многим идти не хотелось бы. Попросту говоря, мы должны
стать серьезными.
В последние годы, вероятно, каждый из нас сталкивался с противоречивыми
трактовками результатов реформ в области пенсионного страхования. Их
противники утверждают, что система перераспределения, действовавшая до 1980
г., была более согласованной, давала большую прибыль, обеспечивала более
высокие пенсии, чем режим индивидуальной капитализации, созданный в результате
реформы, и что было бы выгоднее сохранить прежнюю систему, конечно, улучшив
управление ею. Со своей стороны, правительственные эксперты [книга написана до
выборов 1990 г., когда правительство реформ ушло в отставку -- *прим. ред.*]
утверждают, что при старой системе наблюдались и дискриминация бедных, и
значительный дефицит средств, а пенсии были ниже, чем при режиме
индивидуальной капитализации. И те, и другие обосновывают свои положения
многочисленными цифрами.
К счастью, по крайней мере в данной области, нашлись люди, которые решили
"стать серьезными". Результатом этого является книга, которую мы держим в
руках.
_Какой была пенсионная система? _
Эрнан Чейре начинает с углубленного анализа пенсионной системы, действовавшей
в Чили до 1980 г.
Мы знаем, что эта система основывалась на принципе, согласно которому активные
(работающие) члены общества должны содержать его пассивных членов.
Работодатели и трудящиеся ежемесячно предоставляли средства для того, чтобы
выплачивать пенсии и пособия.
*От многообразия к анархии*
Старая система строго регулировалась многочисленными законами, но, тем не
менее, не была единообразной. До 1980 г. в стране насчитывалось 32 страховых
учреждения, хотя 95% вкладчиков платили взносы только в три: Службу
социального страхования (65%), Страховую кассу частных служащих (18%) и
Национальную кассу государственных служащих и журналистов (12%).
В этих учреждениях насчитывалось до ста различных систем и подсистем
страхования, причем некоторые из них создавали поистине привилегированные
условия. Например, в соответствии с системой "догоняющих" пенсий последние
пересчитывались точно так же, как зарплата, а система досрочного выхода на
пенсию позволяла, скажем, банковскому служащему отправиться на покой в
возрасте 42 лет.
*Забытое большинство*
Однако большинство трудящихся, в том числе самые бедные, были лишены всех
привилегий и поставлены в наиболее жесткие условия. Так, те, кто платил взносы
в Службе социального страхования (ССС), могли выйти на пенсию только по
возрасту, причем в этой организации возрастной ценз был самым высоким. Они не
могли также получать пенсии за выслугу лет, как, например, в "Кассах"
служащих, а общая сумма пенсии составляла меньший процент от зарплаты, чем во
всех других страховых учреждениях.
Эти и другие недостатки системы касались почти двух третей чилийских
вкладчиков, и как уже говорилось, самых бедных.
Все это, естественно, не с лучшей стороны характеризовало ту "коллективную
ответственность", которая будто бы служила моральным основанием пенсионной
системы.
*На вершине пирамиды*
Самыми большими были так называемые удвоенные пенсии, дававшиеся в качестве
"признания заслуг" (во многих случаях неоправданных) за годы службы.
С ними соперничали пенсии парламентариев. Никогда не забуду, как в сентябре
1973 г., когда внезапно было прервана действие моего депутатского мандата,
длившееся всего три месяца, я получил извещение о том, что такой
незначительный срок не является препятствием для получения одной из
вожделенных парламентских пенсий. И это несмотря на то, что мне тогда было
всего 37 лет, и я успел сделать лишь 15 взносов на весьма скромную сумму! Из
моральных соображений я, естественно, не смог принять столь привлекательное
предложение.
*"По плодам их..."*
Автор объективно и подробно анализирует цифры, характеризующие
функционирование пенсионной системы до 1980 г.
В качестве конкретного примера я выбрал средние величины пенсий, выплаченных в
1973 г. и выраженных в песо 1986 г., а также в их эквиваленте -- в единицах
постоянной покупательной способности "Unidades de Fomento" (UF): Служба
социального страхования (ССС) -- 9.875 песо (3,2 UF); Страховая касса частных
служащих (СКЧС) -- 8.239 песо (2,7 UF); Национальная касса государственных
служащих и журналистов (НКГС) -- 30.838 (10 UF); Пенсионная касса банковских
служащих -- 21.749 песо (7 UF). ["Unidades de Fomento" (UF) -- ежемесячно
определяемая правительством Чили величина, отражающая стоимость
потребительской корзины. -- *Прим. ред.*]
Эти цифры не нуждаются в каких-либо комментариях.
*Граждане страны*
Таким образом, урожай, богатый для немногих, оказывался скудным для
большинства, но даже за такой урожай страна вынуждена была платить чрезвычайно
высокую цену.
Чейре приводит цифры, характеризующие рост налоговых сборов, вызванный тем,
что в течение десятилетий взносы активных членов общества были недостаточны
для выплат даже скромных пенсий. Если налоговый сбор в 1968 г. принять за 100,
то к 1980 г. он составил 216,5. В песо 1986г. эта сумма составила 91919,9
миллионов в год для налогоплательщиков страны.
Произошли также другие изменения:
1. Если в 1960 г. в рамках ССС на одного неработающего приходилось в среднем
10,8 работающих, то к 1980 г. это соотношение упало до критического уровня,
равного 2,2, в то время как для выплаты пенсий необходимо было удвоить эту
пропорцию.
2. Постепенно разраставшиеся привилегии все больше выявляли порочность
системы в целом: кроме "догоняющих" пенсий, досрочных выходов на пенсию,
"признания заслуг за годы службы", практиковались продажа недвижимого
имущества страховых учреждений, иногда даже ниже стоимости; аренда недвижимого
имущества со смехотворно низкой рентой, а также ссуды, предоставлявшиеся в
условиях высокой инфляции без учета реальной процентной ставки.
*Что могло бы быть*
Тем не менее, если бы взносы капитализировались, были бы получены суммы, более
чем достаточные для выплаты пенсий. Другими словами, основная проблема
заключалась в неэффективности управления страховым делом.
Хотя страховые учреждения считались принадлежащими к "полугосударственному"
сектору, в них расцвел махровый государственный бюрократизм. Поскольку каждая
группа трудящихся, как показал автор, представляла собой "закрытый цех",
отсутствовало всякое понятие конкуренции, и соответствующая касса не считала
нужным особенно стараться.
Никто не мог выбирать или претендовать на что-либо. Никто не был владельцем
своих страховых взносов. Около 30% трудящихся вообще избегали делать эти
взносы, поскольку они рассматривались как налог, предназначенный для
обогащения других. Именно так оно и было.
При каждой смене правительства прежние высокопоставленные чиновники сменялись
новыми, приходившими в сопровождении "единомышленников", что увеличивало и без
того многочисленный персонал страховых учреждений.
Автор показал, что в случае перехода к системе индивидуальной капитализации
застрахованные могли бы получать пенсии в 1,5--3,9 раза выше тех, которые они
фактически получали.
Пенсионная система не удовлетворяла тех, для кого она была предназначена. Ее
стоимость была слишком высокой, вследствие чего она не была обеспечена в
финансовом отношении. В конце концов, все слои общества признали, что она
находится в кризисе.
_Система индивидуальной капитализации _
Итак, кризис страхования был темой, к которой, начиная с 50-х годов, постоянно
обращались, однако никто не брался его разрешить.
В период пребывания у власти правительства Хорхе Алессандри (1958--1964) была
назначена комиссия во главе с бывшим министром финансов Хорхе Пратом,
призванная стимулировать радикальную реформу страхования.
Работа этой комиссии выразилась в подготовке объемистых томов, подтвердивших
вывод о необходимости коренной реорганизации страховой системы. Но ни
правительство Хорхе Алессандри, ни правительство Эдуарде Фрея, ни
правительство Сальвадора Альенде не смогли завоевать необходимого
политического авторитета, что позволило бы им выдержать тяжелый артобстрел со
стороны тех привилегированных слоев, которые получали от системы во много раз
больше, чем давали ей, и которых реформа страхования непременно ущемила бы, а
именно, со стороны высокопоставленных чиновников, парламентариев и влиятельных
групп профсоюзного движения.
Правительство военных решило пойти дальше других. При этом сами Вооруженные
силы и Корпус карабинеров не смогли полностью перейти на новую систему,
поскольку Закон щ 18.458 разрешил сделать это только гражданскому персоналу
данных контингентов. В этой связи необходимо отметить, что страхование
военных, в силу их специфической миссии, не может регулироваться теми нормами,
которые применяются по отношению к гражданским лицам.
*Лицевой счет*
Реформа страхования 1980 г. заменила систему перераспределения системой
индивидуальной капитализации. В своей работе Эрнан Чейре дает ясное и
лаконичное описание новой системы. Вкратце оно выглядит следующим образом.
Каждый вкладчик выбирает какую-либо Компанию управления пенсионными фондами,
куда и перечисляет свои страховые взносы, предназначенные для индивидуальной
капитализации (10% налогооблагаемого дохода), а также взносы для
финансирования пенсий по инвалидности и в случае потери кормильца (3,44%).
Соответствующая Компания, со своей стороны, взимает с каждого застрахованного
как твердо фиксированные, так и процентные комиссионные с облагаемого налогом
дохода.
*Свобода выбора*
Каждый трудящийся сам решает, в какую Компанию управления пенсионными фондами
он будет вносить свои деньги, и может легко перейти из одной в другую.
Кроме того, каждый сам определяет свой пенсионный режим: это может быть
"запрограммированное снятие со счета", в соответствии с которым по достижении
пенсионного возраста (65 лет для мужчин и 60 лет для женщин) застрахованный
берет на себя риск страхования долгожительства и ежемесячно снимает со своего
лицевого счета определенную сумму; он может передать риск страхования
долгожительства какой-либо страховой компании и определить вместе с ней размер
пожизненной ренты; наконец, он может выбрать комбинацию обеих систем: до
определенного возраста -- "запрограммированное снятие со счета", а затем
получение пожизненной ренты.
Каждый трудящийся может досрочно выйти на пенсию, если он накопил капитал,
достаточный для получения пенсии в размере не менее 110% минимальной и не
менее 50% его средних за последние 10 лет облагаемых налогом доходов,
