областного управления. До 1775 г. главным органом управления в губерниях,
провинциях и уездах бьли губернаторы и воеводы со своими канцеляриями.
Земский элемент, введенный в областное управление Петром В., удержался
только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему
местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от
администрации, вскоре снова слился с нею. Таким образом, бюрократизм и
смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления. При
этом состав администрации был малочислен и администрация была слаба. Эта
слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под
впечатлением чумы. Московские сенаторы (в Москве было два департамента
Сената) и прочие власти растерялись при первом же движении народа. Против
мятежной толпы, убившей архиепископа Амвросия, не могли собрать и 500
солдат. Московский главнокомандующий граф Салтыков горько жаловался
Екатерине на недостаточность своих средств для борьбы с чернью. "Я один в
городе и Сенате, -- писал он, -- помощников нет, команды военной
недостает... помочь мне некому". Еще сильнее сказалась слабость
администрации во время известного пугачевского бунта 1773 -- 1774 гг. Этот
бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с
режимом государства. Не страшное, само по себе, движение казаков стало
особенно опасным потому, что сообщилось крестьянству всего Поволжья. По
случаю турецкой войны у правительства было мало войск, а администрация не
могла ни вовремя сдержать крестьянские волнения, ни принять должные меры,
чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя от всяких случайностей
и опасностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел
громадными пространствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обратилась
в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев был пойман и казнен в 1774
г. Шайки его рассеялись, но волнение утихало не сразу, и Екатерина
выработала свои учреждения о губерниях под свежим впечатлением
необыкновенного погрома.
Она стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и
привлечь к участию в управлении земские элементы. В этом ее стремления
напоминают стремления Петра Великого, но формы екатерининской администрации
далеко разошлись с формами петровского времени, да и основания их были мало,
в сущности, сходны. Учреждения Екатерины, прежде всего, были гораздо сложнее
учреждений Петра.
В каждом губернском городе были установлены: 1) Губернское правление --
главное губернское учреждение с губернатором во главе. Оно имело
административный характер, являлось ревизором всего управления, представляло
собой правительственную власть в губернии. 2) Палаты уголовная и гражданская
-- высшие органы суда в губернии. 3) Палата казенная -- орган финансового
управления. Все эти учреждения имели коллегиальный характер (губернское
правление -- лишь по форме, ибо вся власть принадлежала губернатору) и
бюрократический состав и ведали все сословия губернии. Затем в губернском
городе были: 4) Верхний земский суд -- судебное место для дворянских тяжб и
для суда над дворянами. 5) Губернский магистрат -- судебное место для лиц
городского сословия по искам и тяжбам на них. 6) Верхняя расправа --
судебное место для однодворцев и государственных крестьян. Эти суды имели
коллегиальный характер, состояли из председателей -- коронных судей и
заседателей -- выборных того сословия, делами которого занималось
учреждение. По кругу дел и по составу эти учреждения были, стало быть,
сословными, но действовали под руководством коронных чиновников. Наконец, в
губернском городе были: 7) Совестный суд -- для полюбовного решения тяжб и
для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями и
8) Приказ общественного призрения -- для устройства школ, богаделен, приютов
и т. п. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники,
заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не
будучи сословными, эти учреждения не были и бюрократическими.
В каждом уездном городе находились: 1) Нижний земский суд -- ведавший
уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника
(капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян
уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом
губернского управления. 2) Уездный суд -- для дворян, подчиненный Верхнему
земскому суду. 3) Городской магистрат -- судебное место для горожан,
подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному
чиновнику -- городничему). 4) Нижняя расправа -- суд для государственных
крестьян, подчиненный верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу
были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела
которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от
правительства.
Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения
о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом
Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан -- сиротский суд
(при каждом городовом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами
были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал
предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской
комиссии), а в сиротском суде -- городской голова.
Такова была система местных учреждений Екатерины II. Мы видим, что
вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в каждой
губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом, и эта
многочисленная администрация сосредоточена в меньших административных
округах. При обилии новых учреждений замечаем, что они стараются выдержать
модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них
отделена от суда, суд -- от финансового управления. Местные общества
получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления:
и дворянство, и горожане, и даже люди низших классов наполняли своими
представителями большинство новых учреждений. Местная администрация приняла
вид земского самоуправления, действовавшего, впрочем, в чувствительной
зависимости и под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических
органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав
администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и
дала широкое участие земству в новых учреждениях. Местное управление вышло
очень систематично и либерально. Оно отвечало до некоторой степени и
отвлеченным теориям Екатерины, потому что отразило на себе либеральные
учения европейских публицистов, и желаниям сословий, потому что имело
несомненную связь с депутатскими желаниями. О самоуправлении говорили в
комиссии 1767--1768.
Однако, будучи очень систематичны сами по себе, местные учреждения 1775
г. не привели в систему всего государственного управления. Они не затронули
форм центрального управления, но имели на него косвенное влияние. Центр
тяжести всего управления был перенесен в области, и в центре оставалась лишь
обязанность руководства и общего наблюдения. Екатерина сознавала это. Но она
не тронула первоначально ничего в центральном управлении, а между тем
перемены в нем должны были произойти, потому что Петр именно на
петербургские коллегии возложил главную тяжесть управления. Перемены и
произошли скоро: за неимением дел, коллегии мало-помалу стали уничтожаться.
За водворением стройной системы в местном управлении следовало падение
прежней системы в управлении центральном. Оно... стало требовать реформы и,
пережив окончательное расстройство при императоре Павле, получило ее уже при
императоре Александре I (когда учреждены были министерства).
Таковы были главные меры Екатерины относительно управления. Новые
учреждения, притягивая к себе силы местных обществ, вносили нечто новое в
жизнь и отношения сословий. Легко заметить, что, за исключением двух
учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения), все
остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление
получило строго сословный характер: оно не было новостью для горожан, зато
громадной новостью было для дворянства.
Сословия. Становясь привелигированным и обособленным сословием,
дворянство не имело еще сословной организации, а с уничтожением обязательной
службы могло потерять и служебную организацию. Учреждения 1775 г., давая
дворянству самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для
избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом через
каждые три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и
заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось
целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми
делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского
учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне
становились с 1775 г. не только землевладельцами уезда, но и его
администраторами. В то же время в тех учреждениях 1775 г., состав которых
был бюрократическим или наполовину, или совсем, громадное число чиновников
принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но
и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках.
Дворянство же из своих рядов давно уже поставляло, как мы видели, главных
деятелей и в центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне
стали ближайшими помощниками верховной власти в деле управления и наполняли
все высшие учреждения в качестве коронных чиновников. Таким образом, с 1775
г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых
магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде
бюрократии, внизу -- в качестве представителей дворянских самоуправляющихся
обществ.
Такое значение для дворянства имели реформы 1775 г., они дали ему
сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В
"Учреждениях для управления губерний", однако, и организация, данная
дворянству, и ее влияние на местное управление рассматриваются как факты,
созданные в интересах государственного управления, а не сословий. Позднее
Екатерина те же факты, ею установленные, а равно и прежние права и
преимущества дворян изложила в особой Жалованной грамоте дворянству 1785 г.
Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные
привилегии, наряду со всеми теми правами и льготами, какие дворяне имели
раньше. Жалованная грамота 1785 г. явилась, таким образом, не новым, по
существу, законом о дворянстве, но систематическим изложением ранее
существовавших прав и преимуществ дворян с некоторыми, впрочем,
прибавлениями. Эти прибавления составляли дальнейшее развитие того, что уже
существовало. Главной новостью было признание дворянства уже не одного
уезда, но и целой губернии за отдельное общество с характером юридического
лица.
Грамотой 1785 г. завершен был тот процесс сложения и возвышения
дворянского сословия, какой мы наблюдали на пространстве всего XVIII в. При
Петре Великом дворянин определялся обязанностью бессрочной службы и правом
личного землевладения, причем это право принадлежало ему не исключительно и
не вполне. При императрице Анне дворянин облегчил свою государственную
