для руководства республик) производства.
В целом система административно-территориального деления была построена так,
чтобы минимизировать количество и типы конфликтов, разрешаемых на низших
уровнях административно-территориальной иерархии. "Проблемы" и до перестройки,
и после распада СССР решались только в Центрах, в роли которых выступали
органы управления более высоких административно-территориальных рангов.
Отношения между двумя любыми смежными уровнями административно-территориальной
иерархии были конфликтными, т.к. каждый Центр (союзный центр по отношению к
республиканскому уровню, республиканский по отношению к областному или
районному, и так далее) по отношению к любой периферии выступал как институт
отчуждения и концентрации производимого периферией продукта и орган
распределения отчужденных у непосредственных производителей ресурсов. Органы
управления нижележащего уровня стремились отдать Центру меньше, а получить из
централизованных ресурсов больше. Политика любого Центра, естественно, была
противоположной, он стремился взять от подчиненной территории больше, а отдать
меньше. Конфликты между смежными уровнями иерархии решались переносом их на
более высокий уровень, выступающим в роли третейского судьи и верховного
распорядителя ресурсов.
Возможность переноса конфликтов на более высокие уровни иерархии
обеспечивались руководящей ролью КПСС, аппарат которой "стягивал" иерархию
административного устройства в жесткую конструкцию, стержнем которой он и был.
В аппарате КПСС конфликты между смежными уровнями
административно-территориальной иерархии трансформировались во внутренние
конфликты в подразделениях советского, контрольно-репрессивного и
планово-финансового аппаратов территориального управления.
Бюро парткомитетов были институтами, в которых конфликты легализовывались и
трансформировались в формы, приемлимые для системы в целом. Отчуждение этой
функции от бюро парткомитетов в ходе перестройки и последующая ликвидация
самих бюро привели к тому, что латентные конфликты между смежными уровнями
административно-территориальной структуры (между областями и республикой,
между областями и городами-областными центрами, между городами и
административными районами, и т.д.) стали явными и не решаемыми в существующей
структуре власти.
Логика распада СССР и административно-территориальная структура России
Как видно из приведенных выше схем, административно-территориальное деление
СССР было весьма логичным. Конфликты, связанные с отношениями
отчуждения\распределения были институализированы в системе представительских
органов власти (включая аппарат КПСС), где решались с большим или меньшим
успехом. Однако объем ресурсов, которые можно было отчуждать и распределять,
постепенно уменьшался как вследствие исчерпания ресурсов, так и того, что
органы управления всех относительно нижележащих уровней нашли способы
"избегания" выполнения планов производства продукции и поставок ее
государству.
Логику распада СССР и регионализации России можно представить как функцию
самого административно-территориального устройства, почти инвариантную
относительно идеологической и политической окраски конфликтов, сопровождающих
его распад.
Для описания отношений в иерархии административно-территориальных единиц
рассмотрим ее предельно идеализированную схему, включающую только номинальные
обозначения этих единиц: Россия - республики - области (края) - города -
районы - поселения (сельсоветы). Каждый элемент более высокого ранга включает
в себя элемент низшего ранга и представляет его интересы перед элементом
высшего по отношению к нему ранга. Прямые отношения между несмежными уровнями
иерархии исключены.
Теперь предположим, что теснота связи между смежными элементами ослабла и
стали возможны отношения между несмежными элементами. Такие связи возникли в
самом начале перестройки в связи с легализацией идеологии повышения
административного ранга, когда органы управления территориями с низкими
рангами начали "напрямую выходить" на союзные или республиканские власти,
отстаивая свое право на повышение административного ранга. Связи "через
уровень" можно описать циклом отношений между элементами
административно-территориального деления, представленным следующими графами и
включающих три переменных.
Первая из них - "Центр" (то есть любая единица, вышерасположенная по отношению
к двум другим),
Вторая -"Территория А" первого ранга, непосредственно субординированная
Центру.
Третья - "Территория В" второго ранга, субординированная территории первого
ранга.
*_Рисунок 3._ Логика трансформации отношений между иерархизированными уровнями
административно-территориального деления.*
До перестройки отношения между элементами были линейны и строго иерархичны.
Территория А отчуждала от субординированной ей территории В произведенный ею
продукт и, в свою очередь, передавала его Центру. Центр распределял
присвоенный продукт территории А, которая перераспределяла часть полученного
из Центра территории В.
Естественно, что органы управления территорией В всеми силами пытались отдать
А меньшую часть продукции, а получить большую, чем полагалось ей сообразно
административному рангу.
С началом перестройки линейная структура превратилась в треугольную, отношения
в которой стали гораздо более конфликтными.
Логика конфликтов проста: руководствуясь идеологией административного роста,
территория А стремилась приобрести статус Центра. Территория В, руководствуясь
той же идеологией, стремилась стать территорией первого ранга, непосредственно
субординированной Центру. Для давления на территорию А Центр мог применить
силовые приемы, такие как экономическая блокада, ввод войск, и т.п. С другой
стороны, для подчинения себе территории А Центр мог стимулировать
сепаратистскую активность территории В и создать для администрации А те
проблемы, с которыми он сталкивался в отношениях с ней. Последнее оказывалось
наиболее эффективным в том случае, если территория В представляет собой
национальную автономию. Примерно столь же эффективной оказывалась такая
политика, если активность Центра направлялась на инициирование национального
движения этнической группы, не имеющей своей государственности в рамках А, но
стремящейся к ней. В целом в ходе изменений отношений в иерархии пространство
административного торга между уровнями административно-территориального
деления имеет тенденцию превращаться в пространство политического торга между
новыми политическими субъектами - бывшими единицами
административно-территориального деления.
Рассмотрим теперь трансформацию административно-территориального деления СССР
в административно-территориальное деление России, учитывая при этом
неоднородность РСФСР, то есть его составленность из областей и автономий.
Если рассматривать областной аспект административно-территориального
устройства СССР, то схема отношений между уровнями будет выглядеть так, как
это представлено на рис. 4
На рис 4 а. представлена до-перестроечная идеализированная иерархия отношений
между уровнями административно- территориального деления. Отношения между
уровнями строго иерархичны, и как говорилось выше, являются отношениями
отчуждения-перераспределения.
На рис 4 б. продемонстрирована логика того, как в результате ослабления КПСС
как силы, стягивающей уровни административно-территориального деления в
целостность государства, возникают конфликтные отношения между республиканским
уровнем и уровнем государства в целом, с одной стороны, и республиканским
уровнем и уровнем областей, с другой. В то же время, возникают союзнические
отношения между уровнем республик и крупных (столичных) областных
центров-городов, и между союзным центром и областями. Эти отношения формируют
особое политическое (не административное) пространство, в результате чего
исчезает воплощение административно-территориальной логики -государство СССР.
На рис 4 в. показано, что в структуре постперестроечного государства,
возникшего на основе республик СССР с областным делением, воспроизводятся
специфичные для любой иерархии такого рода отношения: с одной стороны
выстраивание линий административного управления с жестким иерархизированием
уровней административно-территориального деления, с другой стороны -
воспроизведение политического пространства, приведшего к распаду СССР.
Если следовать логике, представленной на приведенных рисунках, то предстоит
еще по меньшей мере два этапа трансформации административно-территориальной
структуры России (и других государств, сформировавшихся на основе республик
СССР с областным делением). На первом этапе может произойти формирование
политического пространства в отношениях между собственно государством,
областями, городами и районами (4 г). На втором этапе (4 д) государство может
распасться с образованием либо конфедерации, либо новых независимых государств
ранга областей и их эквивалентов.
Однако образовавшееся в результате этих трансформаций пространство еще не
будет политическим в полном смысле этого слова, так как в него не будут
включены поселения- низший ранг административно-территориальной иерархии СССР.
Только включение в политическое пространство поселений (4 е) и исчезновение
следов административно-территориальной иерархии СССР приведет к исчезновению
конфликтов между уровнями административно-территориального деления и
формированию экономически эффективной и политически стабильной структуры
отношений между единицами деления.
*_Рисунок 4._Отношения междуединицами административно-территориального деления
СССР(республики с областным делением.*
Стадия а. Стадия б Стадия в
до 1989 1989- 1991 1991-1994
Стадия г Стадия д Стадия е
1995 и далее Гипотетический конечный результат
Приведенная логика действительна только для областей России, в то время как
наличие в структуре РСФСР как части СССР автономных республик и областей
приводит к другой логике трансформации административно-территориального
деления. Она продемонстрирована на следующем рисунке.
*_Рисунок 5._ Логика трансформации автономий СССР в республики в составе
России и дальше.*
1 - до 1989 2 1989-1991 3 1991-1994
4 5 6
1994 - по настоящее время гипотетическое конечное состояние
Отличие процессов трансформации административно-рыночного пространства для
областей и для республик в составе федерации (бывший автономий) прежде всего в
том, что в республиках районы раньше, чем города становятся субъектами
политических отношений.
Регионализация (то есть форма, которую принимают политические отношения между
уровнями административно-территориального деления в при возникновении их из
административно-рыночных) России в минимальной степени связана с личными
качествами и политическими амбициями руководителей местных органов власти.
Уже сейчас номинальные институциональные преобразования
административно-территориальной структуры в соответствии с Федеративным
Договором привели к существенному формальному упрощению административного
устройства России. Сейчас Москве субординированы два типа территорий: области
и края (последние потеряли свою специфику, краем называлась область, имеющая в
своем составе автономию ранга области), и республики, образовавшиеся из бывших
автономных республик и автономных областей. Национальные округа номинально
входят непосредственно в состав России, но их административный статус не
вполне определен. Республики, области(края) и национальные округа представлены
как институты только в Федеральном собрании России. В правительстве России нет
структур, которым были бы субординированы органы управления территориями.
Статус глав администраций областей и краев и их положение в иерархиях
управления федеративного уровня не определены. Статус глав республик в составе
федерации (и соответственно, субординированных им функционеров системы
управления республиками) задан только дипломатическим протоколом, но не
