Советов. На рисунке 9 это показано как совмещение должностей начальников
управлений и отделов исполкомов и депутатских функций. По видимости система
управления была линейна. Но в реальности здесь происходило сначала разделение
административной ветви на линию предприятий союзного и республиканского
подчинений, и на линию предприятий и организаций областного подчинения,
сопряженное с разделением представительской ветви на собственно
представительскую и на исполнительскую, состоящую из начальников подразделений
исполкома. В дальнейшем административная линии подчиненности предприятий и
представительско-исполнительская линия сливались и формировалась новая, не
имеющая референтов на высших уровнях управления
административно-исполнительская ветвь власти.
Иерархия должностей в ней была следующая. Отделы и управления возглавлялись
соответствующими начальниками, которые одновременно являлись депутатами
областного Совета и часто председателями постоянных комиссий Советов. Им были
подчинены первые заместители начальников управлений и заместители. В рамках
этой специфической для области ветви были достаточно четко выражены
субординационные связи, в то время как субординация но административной и
представительской ветвям была очень сложна. Начальники управлений и отделов
исполкомов по административной линии подчинялись заместителям министров
соответствующих республиканских подотраслей. По представительской линии они
подчинялись заместителям председателей исполкомов областных Советов.
Еще более сложны были субординационные связи агропромов, которые возглавлялись
первыми заместителями председателей облисполкомов. Первый заместитель
председателя исполкома, курировавший сельское хозяйство, был подчинен
председателю исполкома, с одной стороны, и заместителю председателя
республиканского агропромышленного комитета - с другой. Председателю агропрома
(первому заместителю предисполкома) были подчинены его заместители,
выполнявшие роли начальников управлений исполкомов и бывших в свое время
отдельными подразделениями (такими, как "Сельхозтехника", "Сельхозхимия",
Агропромстрой и др.).
Примерно такая же структура субординации возникала и в новообразованиях
(начиная с 1986 года), таких как главное территориальное
производственно-экономическое управление, во главе которого оказывался
председатель областной плановой комиссии - первый заместитель председателя
облисполкома.
Сходную эволюцию на уровне области претерпевали и подразделения министерств и
ведомств, выполняющие контрольные функции. Рассмотрим пример
контрольно-ревизионного управления Министерства финансов. В структуре
Министерства финансов контрольно - ревизионная служба представляла собой
самостоятельное подразделение, возглавляемое заместителем министра. В
областном блоке контрольно-ревизионная функция существовала в виде
структурного подразделения исполкома областного Совета -
контрольно-ревизионного управления, со своей структурой управления,
начальником, первым заместителем начальника и заместителями. Субординационные
связи в контрольно-ревизионном управлении по административной линии замыкались
на заместителя министра финансов республики, по представительской - на
заместителя председателя исполкома, курирующего финансы. Поэтому можно
говорить о формировании на уровне области еще одной специфической ветви
власти: контрольно-исполнительской. Эта ветвь формировалась следующим образом:
сначала представительская ветвь делилась на две ветви: исполнительскую и
собственно представительскую. Одновременно административная ветвь
раздваивалась на линию организаций республиканского и союзного подчинения, и
на линию организации областного подчинения. В дальнейшем представительская
ветвь сливалась с административной, осуществлявшей контрольные функции - с
образованием контрольно-исполнительской ветви власти областного уровня
макроструктуры.
Такова эволюция, которую претерпевали на областном уровне представительская и
административная ветви (разделенные на республиканском и союзном уровнях),
образуя в дополнение к четырем ветвям власти, специфичных для высших уровней
управления, еще две: административно-контрольную и контрольно-исполнительскую.
Рассмотрим теперь, как реализовались на областном уровне отношения управления,
специфичные для СССР в целом. Начнем с административной ветви, представленной
предприятиями союзного и республиканского подчинений. Субординационных связей
у них на областном уровне не было. Руководители предприятий непосредственно
подчинялись заместителям союзных и республиканских министерств. Первые
заместители руководителей предприятий и организаций были подчинены
руководителям предприятий. Этим, собственно, и исчерпывались субординационные
отношения в административной ветви на уровне области. Никакого координирующего
органа для предприятий и организаций союзного и республиканского подчинений на
областном уровне не было.
Ветвь политического руководства на уровне области не отличалась принципиально
от высших уровней правления. Ее возглавляли первый секретарь обкома (крайкома)
партии, которому были подчинены секретари обкома, заведующие отделами, их
заместители и инструкторы. Субординационные связи задавались самой иерархией
должностей, координационные реализовались в форме заседаний секретариата
партийного комитета.
Представительская ветвь возглавлялась председателем обл.(край)исполкома,
которому были подчинены первые заместители, заместители и начальники отделов и
управлений. Последние, как уже подчеркивалось выше, в рамках административной
ветви были подчинены соответствующим министерствами и ведомствам.
Функциональные места в представительской ветви, которые занимали начальники
отделов и управлений облисполкомов, тождественны с местами председателей
постоянных комиссий и членов постоянных комиссий областного Совета народных
депутатов.
Субординационные связи в представительской ветви определялись отношениями
между председателем исполкома и его заместителями, а также начальниками
отделов и управлений. В то же время депутаты областного Совета, члены
постоянных комиссий и их председатели номинально обладали представительской
властью: их коллегиальные решения были обязательны для исполнения
функционерами представительского аппарата. Однако из-за того, что функционеры
аппарата в то же время были и депутатами (и членами постоянных комиссий, и их
руководителями), возникала весьма неопределенная ситуация консолидации
исполнительской и представительской власти у функционеров
административно-исполнительской ветви. Выборные лица, выдвигающие и
принимающие законодательные инициативы, обязаны были по должности их
исполнять.
Координационные связи в представительской ветви были организованы как
заседания исполкома областного Совета и его постоянных комиссий. Однако
совмещение выборных и исполнительских должностей приводило к тому, что
координирующие органы просто одобряли решения, принимавшиеся этими же
функционерами, но в другой роли.
В контрольной ветви власти областного блока точно так же, как и в
административной ветви в целом, можно было выделить линию организаций союзного
и республиканского подчинений, таких как прокуратура, народный суд, народный
контроль, Государственный арбитраж, представленные вполне самостоятельными
областными подразделениями. Министруктура в этом случае аналогична
республиканскому и союзному уровням. Контрольный орган возглавлял первый
руководитель (областной прокурор, председатель народного суда, государственный
арбитр, председатель комитета народного контроля), которому были подчинены
первые заместители и заместители.
Опишем координационные связи в системе управления областью в целом. Высшим
координирующим органом управления являлся Совет народных депутатов, который на
своих сессиях и заседаниях направлял деятельность
административно-исполнительской, контрольно-исполнительской и собственно
представительской ветвей. Однако у Совета народных депутатов, как правило, не
было возможности направлять деятельность руководителей предприятий и
организаций и контрольных органов общесоюзного и республиканского подчинения
(хотя обычно эти руководители были членами областного Совета).
Можно сказать, что для представительского управления реальность
государственного устройства как бы раздваивалась на управляемую им и на то,
что управляется более высокими уровнями иерархии. Можно даже предположить, что
формирование административно-исполнительской и контрольно-исполнительской
ветвей во многом было связано с борьбой областей как субъектов управления с
государством за толику власти над собственной территорией. В результате
области и края как бы присвоили себе (отняв у административной ветви)
отдельные виды производства и ведомственного контроля, а также значительную
часть институтов распределения.
Представительская ветвь, осуществлявшая контроль за
административно-исполнительской и контрольно-исполнительской, - вот,
собственно Советская власть в областном блоке макроструктуры. Эта власть имела
собственное производство, институты распределения и собственные законы,
соблюдение которых она контролировала через ведомственные контрольные службы.
В этих условиях была уникальна координирующая функция политической ветвь
управления. Бюро обкома партии - единственный координирующий орган,
интегрировавший административную, представительскую (с ее модификациями) и
контрольную ветвь в единую систему управления областью. Политическая ветвь -
единственная из всех, которая сохраняла инвариантную министруктуру и прямые
связи с высшими уровнями управления. Это давало возможность политическим
руководителям подчинять интересы предприятий и организаций союзного и
республиканского уровня интересам территорий. В состав бюро обкома партии
входили секретари обкома, некоторые заведующие отделами, руководители
представительской ветви, комитета народного контроля, руководители главков или
особо крупных предприятий союзного и республиканского подчинений. Решения
этого координирующего органа управления были обязательны для исполнения под
угрозой исключения из партии.
Бюро парткомитета и исполком Совета осуществляли оперативную координацию
деятельности ветви управления, в то время как пленумы парткомитета и сессии
Советов народных депутатов координировали управления в более длительные
промежутки времени. Они собирались два раза в год и определяли перспективу и
цели социально-экономического развития территории. Стратегически наиболее
важным координирующим органом управления выступала партийная конференция,
определявшая состав партийного комитета и решавшая задачи, которые не могли
быть поставлены в рамках текущей деятельности системы управления.
Уровень "Город"
Для городского уровня были характерны общие с областью особенности: шесть
ветвей власти, те же формы субординации и координации, согласования
деятельности предприятий и организаций союзного, республиканского и областного
подчинений с интересами города. При общем сходстве проблем, они различались у
городов разных типов. Статус столицы СССР, республики, области создавал для
города неоднозначную ситуацию, когда городские ветви власти оказывались так
или иначе подчинены центральным органам управления страной, республиканским
или областным системам управления. В связи с этим возрастала роль
координационных органов. В городах районного подчинения, центрах сельских
административных районов возникала парадоксальная ситуация, связанная с
существованием двух координирующих органов управления, имеющих одинаковый
статус. Сельский административный район координировался РК КПСС, город - ГК
КПСС. Это вызывало определенные противоречия между ними.
Уровень "Район"
Административная ветвь власти в районе (городском или сельском) включала
предприятия и организации союзного, республиканского, областного, городского
подчинений, кроме собственно районного. Их руководители не имели
